लोकशाहीमध्ये सरकार (आणि खरेतर सत्ता बाळगणार्‍या सर्वच संस्था/यंत्रणा आणि पदाधिकारी) जबाबदार किंवा उत्तरदायी असणे आवश्यक असते. तसे नसेल तर निवडणुका वगैरे कितीही झाल्या तरी प्रत्यक्ष सत्तावापराच्या दृष्टीने त्या व्यवस्थेला लोकशाही म्हणणे अवघड होऊन बसते. मंत्रीमंडळ असो की सरकारी अधिकार्‍यांची यंत्रणा असो... ही सगळी सत्ताकेंद्रे जबाबदार असावी लागतात.

तत्त्वतः सरकार ‘लोकांना’ जबाबदार असणे आवश्यक आहे पण दरवेळी फक्त ‘लोक’ या व्यापक किंवा अमूर्त वर्गवारीच्या संदर्भात हे उत्तरदायित्वाचे तत्त्व लागू करणे निरर्थक ठरते... कारण कोणीतरी एक नागरिक जाऊन मंत्र्याला किंवा सरकारी अधिकार्‍याला ‘तुम्ही अमुक निर्णय का घेतला?’ किंवा ‘अमुक एक धोरण स्वीकारल्यामुळे देशाचे काय हित साधते?’ असे प्रश्न विचारू शकत नाही किंवा सरकारने जी कार्यवाही केली असेल तिच्याबद्दल नेमके प्रश्न विचारू शकत नाही.

नागरिकांचे सत्ताधार्‍यांवर नियंत्रण राहावे यासाठी प्रतिनिधींवर भिस्त ठेवली जाते, हे यापूर्वी याच सदरातील ‘प्रतिनिधित्व म्हणजे काय?’ या लेखात आपण पाहिले आहे. प्रतिनिधींच्या मार्फत जसा कारभार केला जातो... तसेच  सरकार प्रतिनिधींना उत्तरदायी राहील अशीही व्यवस्था लोकशाहीत केली जाते.  

जबाबदार शासन हे तत्त्व प्रत्यक्षात यावे यासाठी प्रत्येक लोकशाहीत काही-ना-काही व्यवस्था केलेली असते, वेगवेगळ्या प्रक्रिया निर्माण केलेल्या असतात आणि संविधानात त्यासाठीच्या तरतुदी केलेल्या असतात. सगळ्याच संविधानांमध्ये या तरतुदी एकसारख्या नसतात म्हणून तर ढोबळमानाने अध्यक्षीय पद्धती आणि संसदीय पद्धती या नावाने ओळखल्या जाणार्‍या दोन भिन्न पद्धती इतिहासक्रमात विकसित झाल्या आहेत.

अध्यक्षीय पद्धतीत मुख्यतः सत्ताविभाजनाच्या विशिष्ट रचनेच्या आधारे सत्ताधार्‍यांवर अंकुश राहील अशी व्यवस्था केलेली असते. अमेरिकी संविधानात हा प्रयोग आधुनिक काळात प्रथम पद्धतशीरपणे विकसित केला गेला. 

त्याआधी सरकार जबाबदार व्हावे यासाठीच्या विविध प्रयत्नांमधून इंग्लंडमध्ये हळूहळू विकसित होत गेलेली पद्धत संसदीय पद्धत म्हणून ओळखली जाते. ही पद्धत केवळ इंग्लंडमध्ये होती म्हणून नव्हे... तर जाणीवपूर्वक भारतात स्वीकारली गेली. कारण या पद्धतीमधून सरकारवर प्रभावीपणे नियंत्रण ठेवून जबाबदारीचे तत्त्व प्रत्यक्षात उतरवता येईल, असा त्या वेळच्या बहुतेक नेत्यांचा आणि एकंदर संविधानसभेचा विश्वास होता. 

कायदेमंडळातील बहुमत 

या पद्धतीनुसार सरकार म्हणजे मंत्रीमंडळ हे लोकांनी निवडून दिलेल्या प्रतिनिधींच्या सभेवर (कायदेमंडळावर) अवलंबून असते. याचा एक अर्थ असा की, कायदेमंडळात बहुमत असेल तरच सरकार टिकून राहू शकते, ते बहुमत गमावले तर सरकारला सत्ता सोडावी लागते... म्हणूनच निवडणुकीनंतर कोणाला ‘बहुमत’ मिळाले म्हणजेच सभागृहात सर्वाधिक जागा मिळाल्या आणि ते बहुमत स्पष्ट म्हणजे निम्म्याहून जास्त जागा असलेले आहे, की फक्त सर्वाधिक जागा मिळाल्या एवढाच त्याचा अर्थ आहे याला फार महत्त्व प्राप्त होते. ज्या पक्षाला किंवा पक्षांच्या आघाडीला स्पष्ट बहुमत असेल त्यांनी सरकार स्थापन करायचे असते आणि जर सभागृहाने अविश्वास ठराव मंजूर केला तर राजीनामा द्यायचा असतो. 

अर्थात या प्राथमिक तत्त्वाच्या अंमलबजावणीतदेखील पक्षांतरे, सभागृहाच्या अध्यक्षपदाचा गैरवापर, सभागृहातील गोंधळ अशा मार्गांनी अडथळे आणले जातातच. कायदेमंडळाचा विश्वास आहे की नाही (बहुमत आहे की नाही), हे ठरवताना गोंधळ होतो किंवा केला जातो. आयत्या वेळेस पक्षात बंडखोरी घडवून आणली जाते, विरोधी पक्षात दुफळी निर्माण केली जाते, सरकार पक्षाच्या इशार्‍याकडे पाहून सभागृहाचे अध्यक्ष निर्णय घेतात, असे अनेक वेळा दिसून आले आहे... म्हणजे अखेरीस तरतुदी प्रत्यक्ष अमलात आणणारे राजकीय नेते, पक्ष, पदाधिकारी हे त्या तरतुदींची अंमलबजावणी किती सरळपणे आणि सचोटीने करतात, त्यावर लक्ष ठेवण्याच्या काय व्यवस्था आहेत आणि सरतेशेवटी, लोक म्हणजे जनता याविषयी किती जागरूक आहे हे प्रश्न त्या तरतुदींच्याइतकेच कळीचे ठरतात.

कायदेमंडळाचे मध्यवर्ती कार्य 

पण सरकारला उत्तरदायी करण्यासाठी बहुमत आणि विश्वास/अविश्वासाचा ठराव एवढेच पुरेसे नसते... म्हणून संसदीय पद्धतीत अनेक नियम, प्रथा आणि परंपरा यांच्यामार्फत प्रतिनिधी सरकारकडून सतत माहिती मिळवू शकतील, निर्णयांबद्दल स्पष्टीकरणे मिळवू शकतील अशी व्यवस्था बसवलेली असते. याचा अर्थ ‘संसद काय करते’ याचे मुख्य उत्तर सरकारवर सतत नियंत्रण ठेवून ‘जबाबदार सरकार’चे उद्दिष्ट शक्य तेवढे साकार करणे हे काम संसद करत असते हे आहे. 

खरेतर हा मुद्दा नक्कीच अनेकांच्या परिचयाचा असेल... त्यामुळे इतके प्राथमिक विवेचन या सदरात कशाला असाही प्रश्न पडू शकेल, पण प्रचलित ज्ञानाचे पुनर्लेखन करण्याचे प्रयत्न होतात तसतसे प्राथमिक माहिती पुन्हा-पुन्हा अधोरेखित करणे आवश्यक ठरते... शिवाय प्रत्यक्ष राजकीय व्यवहारांत जेव्हा प्राथमिक मूल्ये बाजूला सारून नकली निकष पुढे मिरवू लागतात, तेव्हाही प्राथमिक माहितीची उजळणी निकडीची होते. 

संसदेचे (कायदेमंडळाचे) मुख्य काम कायदे करणे आहे अशी काहीशी अतिशयोक्त आणि बरीचशी अनाठायी समजूत पसरवली जाताना दिसते. मग एखाद्या कायदेमंडळाने किती कायदे केले किंवा एका अधिवेशनात किती कायदे संमत झाले यांच्या आकडेवारीचा गवगवा केला जातो आणि जणू काही हिशेबाच्या वहीत जमाखर्च लिहितात तशा प्रकारचे निरर्थक हिशेब मांडून कायदेमंडळाचा वेळ (आणि पैसा) कारणी लागला की नाही याची चर्चा केली जाते... ती दिशाभूल करणारी आहे.

संसदीय पद्धतीत कायद्याचे प्रस्ताव आणणे ही मुख्यतः कार्यकारी मंडळाची म्हणजे मंत्रीमंडळाची जबाबदारी असते. कायदेमंडळाने असे प्रस्ताव तपासून पाहणे, त्यांच्यावर बारकाईने चर्चा करणे या गोष्टी अपेक्षित असतात. सरकार पक्षाने जर चर्चेला वाव ठेवला नाही, विधेयके सविस्तर चर्चेसाठी संसदीय समितीकडे न पाठवता दडपून तशीच पुढे रेटली किंवा विधेयकांवर निर्णय घेण्यासाठी सभागृहात मतदान होऊ दिले नाही तर त्यातून नुसते कायद्याच्या प्रक्रियेचे उल्लंघन होते असे नाही, तर संसदीय पद्धतीचा आत्मा असलेल्या जबाबदारीच्या किंवा उत्तरदायित्वाच्या तत्त्वाचा भंग होतो. 

...तेव्हा मुख्य मुद्दा म्हणजे संसदीय पद्धतीत कायदेमंडळाची कार्यक्षमता मोजण्याची पट्टी ‘किती कायदे झाले’ ही नाही... तर सरकारवर प्रभावी नियंत्रण ठेवण्यात संसद किती यशस्वी झाली ही आहे. 

असे नियंत्रण ठेवण्यासाठी वर म्हटल्याप्रमाणे पहिला निकष म्हणजे सरकारच्या अस्तित्वावर संसदेने प्रभावीपणे नियंत्रण ठेवले आहे का हा आहे. 

दुसरा निकष सरकारने मांडलेली विधेयके संसदेने आवश्यकतेप्रमाणे पुरेशा बारकाईने तपासली का, त्यांच्यावर पुरेशी चर्चा केली का, त्या विधेयकांमधील तरतुदींचे सरकारला समाधानकारक स्पष्टीकरण द्यायला लावले का हा आहे. जर अधिकाधिक विधेयके जुजबी चर्चा करून संमत होत असतील तर त्याचा अर्थ संसद सरकारला ‘जबाबदार’ ठरवू शकत नाही असा होईल. असे होऊ नये म्हणून महत्त्वाच्या किंवा वादग्रस्त विषयावरची विधेयके चिकित्सा समिती स्थापन करून तिच्याकडे सोपवली जातात आणि त्यांच्यावर जास्त सखोल चर्चा करण्याची सोय केली जाते. समितीच्या अहवालावर सभागृहात चर्चा करून मग अंतिम निर्णय घेतला जातो.

तिसरा निकष म्हणजे सरकारच्या कारभारावर संसद किती प्रमाणात आणि किती प्रभावीपणे लक्ष ठेवू शकते हा होय. सरकारकडून आलेले कायद्याचे प्रस्ताव तपासून त्यांना मान्यता देणे या कामाच्या द्वारे जसे संसद सरकारला नियंत्रणात ठेवू शकते... तसेच प्रत्यक्षात कार्यवाही (अंमलबाजवणी) करणे हे सरकारचे जे दुसरे काम असते, त्यावरही संसदेने नियंत्रण ठेवणे अपेक्षित असते. त्यासाठी संसदीय पद्धतीमध्ये सभासदांना अनेक अधिकार असतात. त्यामध्ये ‘प्रश्न विचारण्याचा अधिकार’ हा सर्वात प्रभावी आहे. म्हणूनच जेव्हा कायदेमंडळाचे अधिवेशन भरते तेव्हा दैनंदिन कामाचा भाग म्हणून प्रश्नोत्तराचा तास नियमितपणे असतो. त्याद्वारे सरकारची धोरणे, कार्यवाही, सरकारी खात्यांचा कारभार यांबद्दल सभासद प्रश्न विचारू शकतात. 

एखाद्या अधिवेशनात पाचपंचवीस कायदे पास होणे हे काही संसदीय पद्धतीच्या यशाचे फारसे महत्त्वाचे लक्षण नाही... पण अधिवेशनात प्रश्न विचारता येणे, त्यांना उत्तरे मिळणे आणि त्यातून आपले सरकार नेमके कसे काम करते याची झलक जनतेला मिळणे, या गोष्टी संसदीय पद्धतीच्या यशासाठी मध्यवर्ती आहेत... कारण त्यामधून जबाबदार सरकार ही कल्पना प्रत्यक्षात येऊ शकते. 

समित्यांचे महत्त्व 

सरकारच्या खात्यांच्या कारभारावर लक्ष ठेवून त्यांना जबाबदार धरता यावे यासाठी बहुतेक वेळा संसदेच्या प्रत्यक्ष कामकाजाचा म्हणजे अधिवेशनाचा काळ अपुरा पडतो. त्यातून ‘समिती पद्धती’चा जन्म होतो. संपूर्ण सभागृहाला पुरेसा वेळ न मिळणे आणि सगळ्या सभासदांना सगळ्या विषयांची सांगोपांग माहिती नसणे, या मर्यादांवर मात करण्यासाठी काही थोड्या सभासदांचे गट म्हणजे समित्या तयार करून त्यांच्याकडे एकेक विषय (खाते) सोपवला जातो... म्हणजे मग त्यांना त्याच एका खात्याविषयी जास्त तपशिलात जाता येते आणि सभासदसंख्या मर्यादित असल्यामुळे सगळ्यांना कामात पुरेसा भाग घेणे शक्य होते. भारतात आधीपासूनच लोकलेखा समिती, अंदाज समिती यांसारख्या काही स्थायी समित्या असल्या तरी, त्यांच्याखेरीज विषयवार किंवा खातेनिहाय समित्या निर्माण करण्याची प्रथा 1990च्या आसपास सुरू झाली आणि पुढे चांगलीच विकसित झाली. 

अर्थात इथेही पुन्हा जर सरकारने या समित्यांना धूप घातला नाही किंवा तांत्रिक मुद्दे वापरून आणि पक्षीय बहुमत वापरून त्या समित्यांना नामोहरम केले तर समित्या असूनही सरकार बेजबाबदारच राहील... म्हणजे इथे पुन्हा केवळ संरचनेच्या पातळीवर एक दिखाऊ व्यवस्था म्हणून समित्या असणे पुरेसे नाही... तर प्रत्यक्षात त्यांना सर्व माहिती देणे, त्यांच्या अधिकारांचा वापर त्यांना करू देणे आणि सरकारी अधिकाऱ्यांनी या समित्यांना सामोरे जाऊन खात्याच्या कारभाराची तपासणी करू देणे हे तत्त्व महत्त्वाचे आहे. एक प्रकारे या समित्या म्हणजे शासनव्यवहाराचे संसदीय ऑडिट असते असे म्हणता येईल... मात्र त्यासाठी ऑडिट करणार्‍यांना स्वातंत्र्य दिले पाहिजे आणि ते करणार्‍यांनी पक्षीय बांधिलकीपेक्षा संसदीय पद्धतीशी त्यांची बांधिलकी असणे जास्त महत्त्वाचे मानायला हवे. 

संसदीय पद्धतीपुढचे दोन पेच 

एकूणच संसदीय पद्धतीमध्ये जबाबदार शासनाचे तत्त्व जर साध्य व्हायचे असले तर दोन पेच सोडवले जाणे आवश्यक असते. 

वर उल्लेख केलेला पक्षीय बांधिलकीचा मुद्दा हा संसदीय पद्धतीपुढचा एक अवघड पेच आहे. ही पद्धत पक्षाच्या किंवा आघाडीच्या बहुमताच्या कल्पनेवर अवलंबून आहे... पण त्याच वेळी सभासदांनी स्वतंत्र बुद्धीने आपले काम करून सरकारवर नियंत्रण ठेवणेही अपेक्षित आहे. ही कसरत अवघड असते. आपल्याच पक्षाच्या सरकारला अडचणीत आणणारे प्रश्न उपस्थित करावेत का, आपल्या पक्षाच्या गैरकारभारावर टीका करावी का असे प्रश्न सभासदांना पडणारच... शिवाय पक्षशिस्त आणि सरकारवर नियंत्रण ठेवण्याचे सभासदांचे कर्तव्य यांमध्ये समतोल कसा साधायचा हा त्याच्याशी संलग्न प्रश्न आहे. सभासद पक्षशिस्त पाळतील या भरवशावर सरकारचे बहुमत अवलंबून असते... तर सभासद निर्भीडपणे आपली कर्तव्ये पार पाडतील, या विश्वासावर जबाबदारीचे तत्त्व अवलंबून असते. बहुतेक वेळा सभासदांवर असणारे पक्षाचे नियंत्रण हाच घटक जास्त प्रभावी ठरतो. त्यातच लोकप्रिय आणि प्रभावी नेता पंतप्रधान असेल तर त्याच्या पक्षाचे सभासद चिमणीसारखे भेदरून राहिले तर नवल नाही. अशा परिस्थितीत जबाबदार सरकार ही कल्पना क्षीण होऊन जाते. 

दुसरा पेच म्हणजे नियंत्रकांवर कोणी आणि कसे नियंत्रण ठेवायचे हा असतो. सरकारवर सभासदांनी नियंत्रण ठेवायचे असते... पण सभासदांवर नियंत्रण कोण ठेवणार? बहुतेक वेळा संसदीय पद्धतीत खुद्द संसदेनेच सभासदांवर नियंत्रण ठेवायचे असते, म्हणजे स्वतःच स्वतःवर नियंत्रण ठेवायचे असा मामला असतो. त्यातून अनेक गुंतागुंतीचे प्रश्न तयार होणे अपरिहार्य असते. अगदी निवडणूक खर्चाविषयीच्या सुधारणा करायच्या किंवा संशयित गुन्हेगारांना निवडणूक लढवण्यास बंदी घालायची म्हटले तरी कायदेमंडळे सहजासहजी राजी होत नाहीत असा अनुभव येतो... शिवाय सभासदांनी सभागृहात प्रश्न विचारण्यासाठी पैसे घेतले (किंवा ‘सुपारी’ घेतली) तर? किंवा तंबाखूचा उद्योग असलेल्या सभासदाने तंबाखू-उद्योगाच्या नियमनाशी संबंधित समितीचे सभासदपद स्वीकारले तर? (या दुसर्‍या प्रकाराला ‘conflict of interest’ म्हणजे हितसंबंधाचा संघर्ष असे म्हणतात आणि तसा संघर्ष होत असेल तर तो सोडवण्यासाठीचा उपाय म्हणून त्या सभासदाने संबंधित समितीचे काम करू नये असा संकेतदेखील असतो... पण तो पाळला जातोच असे नाही.) किंवा सभागृहात कळीच्या विषयावर उदाहरणार्थ, अविश्वास ठरावावर मतदान करताना पैसे घेऊन मतदान केले तर? किंवा आज आपला पक्ष सोडून दुसरा पक्ष स्वीकारला आणि मग त्याचे मंत्रिपद घेतले तर? 

ही उदाहरणे काल्पनिक नाहीत. संसदीय पद्धतीच्या प्रत्यक्ष व्यवहारात अशा उदाहरणांची न संपणारी जंत्री सापडू शकते. त्यांच्यावर समाधानकारक तोडगे निघालेले नाहीत... कारण त्यांच्यावर तोडगे काढण्याचे काम मुख्यतः कायदेमंडळाच्या कार्यकक्षेतच येते... त्यामुळे एकीकडे सरकारवर नियंत्रण ठेवण्यासाठी कायदेमंडळाला अधिकार असायला हवेत हे तत्त्व आणि कायदेमंडळाच्या कामाचे आणि त्याच्या सभासदांचे नियमन करण्यात स्वतः कायदेमंडळाला अपयश आल्यामुळे ते सत्ताकेंद्र जबाबदार न राहणे हा दुसरा अवघड पेच संसदीय पद्धतीच्या व्यवहारात सातत्याने उभा राहताना दिसतो. 

इथे आपण पुन्हा एकदा ‘लोक’ नावाच्या घटकाकडे परत येतो. जबाबदार शासनपद्धतीसाठी विविध संरचनात्मक मार्ग शोधून काढले तरी अखेरीस लोकांनी जबाबदार शासनाचा आग्रह धरणे आणि त्यासाठी राज्यकर्ते आणि सत्ताधारी यांना सतत आपल्या संमतीच्या टोकदार अंकुशावर टोचून ठेवणे हे खरे महत्त्वाचे. ते केले तर लोकांचा धाक निर्माण होतो. राज्यकर्त्यांना वाटणारा लोकांचा धाक कमी झाला तर राज्यकर्ते चटकन बेमुर्वत होतात; लोक प्रश्न विचारत असतील, लोकांना प्रश्न पडत असतील, लोकांना शंका येत असतील तरच कायदेमंडळ प्रश्न विचारेल, कायदेमंडळाला शंका सतावतील आणि त्यातून जबाबदार शासन शक्य होईल असे लोकशाहीचा इतिहास सांगतो. संसदीय पद्धत हीदेखील त्याला अपवाद नाही. 

- सुहास पळशीकर
suhaspalshikar@gmail.com

(सावित्रीबाई फुले पुणे विद्यापीठातून राज्यशास्त्राचे प्राध्यापक म्हणून लेखक निवृत्त झाले आहेत. 'राजकारणाचा ताळेबंद' (साधना प्रकाशन) आणि 'Indian Democracy' (Oxford University Press) ही त्यांची दोन पुस्तके विशेष महत्त्वाची आहेत.) 

Tags: राजकारण जिज्ञासा सदर सुहास पळशीकर संसद ;लोकशाही संसदीय पद्धत Series Suhas Palshikar Parliament Democracy Parliamentary System Load More Tags