सगळ्याच लोकशाही शासनांमध्ये सत्ताविभाजन असतेच... कारण सत्ता जेवढी एके ठिकाणी केंद्रित असेल तेवढी ती अनिर्बंध होण्याची भीती जास्त... पण जिथे सत्ताविभाजन हेच सरकारच्या एकूण यंत्रणेचे मध्यवर्ती सूत्र असते तिला अध्यक्षीय पद्धत म्हटले जाते. 

सरकार चालवण्याचे वेगवेगळे प्रयोग लोकशाहीमध्ये होत राहिलेले दिसतात. लोकांचा शक्य तेवढा सहभाग, निर्णय घेताना लोकप्रतिनिधींचा सहभाग आणि लोकांची अंतिम सत्ता मान्य करणे अशा मूलभूत तत्त्वांचा स्वीकार करून मग प्रत्यक्षात सरकार चालवण्याचे विभिन्न तपशील शोधून त्यांनुसार प्रयोग केले जातात. अध्यक्षीय पद्धत या नावाने ओळखला जाणारा शासनप्रकार जगात अनेक देशांमध्ये प्रचलित आहे. 

(भारतात केवळ ब्रिटिशांची नक्कल करून संसदीय पद्धत स्वीकारली गेली असे मानणारे लोक अनेक वेळा अध्यक्षीय पद्धतीकडे आकर्षित होतात. त्याखेरीज इंदिरा गांधी लोकप्रियतेच्या शिखरावर असताना त्यांच्या काही अनुयायांनी अध्यक्षीय पद्धतीचा पुरस्कार केला होता... त्यात बॅरिस्टर ए. आर. अंतुले, वसंत साठे हे मराठी नेतेही होते. आणि भारतात ‘राजकारण सुधारण्यासाठी’ अध्यक्षीय पद्धत हवी असा बराचसा विनाकारण युक्तिवाद शशी थरूर यांनीही अलीकडे अचानक केला आहे. इंडियन एक्सप्रेस, 25 जुलै 2020)

सत्ताविभाजनावर भर 
संसदीय पद्धतीत सरकार म्हणजेच मंत्रीमंडळ लोकांच्या प्रतिनिधींवर अधिकाधिक अवलंबून असते आणि लोकांना जबाबदारदेखील असते. सरकारला अमर्याद अधिकार मिळू नयेत ही त्याच्यामागची धारणा असते. सरकारचे अधिकार मर्यादित करण्याची दुसरी पद्धत म्हणजे अध्यक्षीय पद्धत होय. (अलीकडेच अमेरिकेच्या अध्यक्षीय निवडणुकीत वाद आणि गुंतागुंत झाली आणि त्यामुळे तेथील निवडणूकपद्धत चर्चेत आली... पण ते सर्व तपशील हे निवडणुकीच्या पद्धतीबद्दल आणि त्याहीपेक्षा निवडणूक यंत्रणेविषयीच्या कायद्यांबद्दलचे होते. त्याचा अमेरिकेत अध्यक्षीय पद्धत असण्याशी थेट संबंध नाही... त्यामुळे इथे त्याची चर्चा केलेली नाही.) संसदीय पद्धतीची चर्चा करताना उल्लेख केल्याप्रमाणे अध्यक्षीय पद्धतीचा भर ‘सत्ताविभाजनावर’ असतो. 

अर्थात सगळ्याच लोकशाही शासनांमध्ये सत्ताविभाजन असतेच... कारण सत्ता जेवढी एके ठिकाणी केंद्रित असेल तेवढी ती अनिर्बंध होण्याची भीती जास्त... पण जिथे सत्ताविभाजन हेच सरकारच्या एकूण यंत्रणेचे मध्यवर्ती सूत्र असते तिला अध्यक्षीय पद्धत म्हटले जाते. 

लोकांना नियंत्रित करण्याचे विविध अधिकार कार्यकारिणी, कायदेमंडळ आणि न्यायमंडळ या शासनव्यवस्थेच्या तीन अंगांकडे असतात. ते जर एकत्रच एका संस्थेकडे असले तर लोकशाहीची वासलात लागायला फार वेळ लागणार नाही... 

त्यामुळे सत्ताविभाजनाचा मुद्दा पुढे येतो. त्यांपैकी न्यायमंडळ स्वतंत्र असावे हे संसदीय आणि अध्यक्षीय अशा दोन्ही पद्धतींमध्ये मान्य आहेच. त्यालाच न्यायालयीन स्वातंत्र्य असे म्हणतात... पण कार्यकारी आणि कायदेविषयक अधिकार वापरणार्‍या यंत्रणांचा परस्परसंबंध कसा असावा याविषयी संसदीय आणि अध्यक्षीय पद्धतींमध्ये फरक आहे. 

या (अध्यक्षीय) पद्धतीत कायदे करणे आणि त्यांची अंमलबजावणी करणे ही कार्यक्षेत्रे स्वायत्त असतात आणि त्यामुळे त्यांनी साटेलोटे करून सत्तेचा गैरवापर केला असे होऊ शकत नाही. अध्यक्ष थेट जनतेकडून ठरावीक मुदतीसाठी निवडून येतात आणि त्यांना पदावरून घालवणे कायदेमंडळाला सहजपणे शक्य नसते. उलट कायदेमंडळ हेदेखील थेट जनतेकडून निवडून येते आणि त्याची मुदत संपेपर्यंत ते बरखास्त होऊ शकत नाही म्हणजे दोन्हींच्या अधिकाराचा स्रोत स्वतंत्र असतो आणि दोघांची मुदत पक्की असते. विशेषतः कायदेमंडळ अविश्वास ठराव मंजूर करून अध्यक्षपदावरच्या व्यक्तीला पदच्युत करू शकत नसल्यामुळे सरकार ‘अस्थिर’ होण्याचा धोका नसतो. 

...शिवाय आपले मंत्री नेमताना अध्यक्षाला कायदेमंडळाच्या बहुमतावर किंवा संमतीवर अवलंबून राहावे लागत नसल्यामुळे त्या-त्या कामासाठी योग्य वाटतील अशा अगदी राजकारणाच्या बाहेर असणार्‍या तज्ज्ञांनादेखील मंत्रिपदावर नेमणे शक्य असते. 

एकूणच स्थिर शासन आणि तज्ज्ञांना शासनात नेमण्याची शक्यता या दोन गुणधर्मांमुळे अनेकांना अध्यक्षीय पद्धत सरस वाटते. 

...पण अध्यक्षीय पद्धतीची खरी ताकद किंवा तिचा खरा गुणधर्म सुरुवातीला म्हटल्याप्रमाणे सत्ताविभाजन हा आहे. दोन सत्ताधारी यंत्रणा एकमेकांपासून वेगळ्या राहिल्यामुळे सत्तेचे केंद्रीकरण होण्याचे टळते आणि शिवाय कायदेमंडळात निर्णय घेताना आपल्या पक्षाचे बहुमत जाईल की राहील याची चिंता न करता सभासद त्या-त्या धोरणाच्या गुणवत्तेची तपासणी करून सार्वजनिक हिताच्या संदर्भात निर्णय करू शकतात, असाही अध्यक्षीय पद्धतीचा फायदा सांगितला जातो... कारण संसदीय पद्धतीमध्ये सभासदांना अखेरीस आपल्या पक्षाच्या बहुमताची काळजी घेऊनच मतदान करावे लागते... तशी जबाबदारी अध्यक्षीय पद्धतीमधल्या कायदेमंडळावर नसते. 

माँटेस्क्यू या फ्रेंच राजकीय विचारवंताच्या लिखाणावर अध्यक्षीय पद्धत बेतलेली आहे असे मानले जाते. अर्थात त्याने स्वतः सत्ताविभाजनाच्या संदर्भात इंग्लंडमध्ये त्या काळात (सतराव्या/अठराव्या शतकांत) विकसित होत असलेल्या प्रथा आणि पद्धती यांचेही अनुकरण केलेले दिसते... कारण राजा, संसद आणि न्यायालय यांच्यात सुस्पष्ट सत्ताविभागणी होण्यास तेव्हा इंग्लंडमध्ये सुरुवात झाली होती. 

नंतर अमेरिकेची राज्यपद्धती ठरवताना अमेरिकी संविधानसभेने संसद आणि मंत्रीमंडळ यांच्या कामांची आणखी काटेकोर विभागणी करून सत्ताविभाजनाचे हे तत्त्व अधिक विकसित स्वरूपात अमलात आणले. 

सत्तानियंत्रणाचे महत्त्व 
सत्तानियंत्रण गरजेचे आहे... कारण सत्तेचे केंद्रीकरण जसे लोकशाहीला धोकादायक असते तसेच कोणतीही शासन यंत्रणा अनियंत्रित असणेही तितकेच धोक्याचे असते...  म्हणून मग केवळ सत्ताविभाजन करणे पुरेसे ठरत नाही. त्याच्या पलीकडे जाऊन प्रत्येक यंत्रणेवर दुसर्‍या यंत्रणेचे नियंत्रण राहील अशी तजवीज आवश्यक ठरते. (संसदीय पद्धतीत नेमका याच मुद्द्यावर जास्त भर असतो.) या तर्कानुसार मग सत्ताविभाजनाच्या बरोबर ‘नियंत्रणाचे आणि समतोलाचे’ दुसरे तत्त्वदेखील शासनव्यवस्था ठरवताना आवश्यक ठरते. 

अध्यक्षीय पद्धतीमध्येदेखील या दुसर्‍या तत्त्वाचा स्वीकार केलेला असतोच... त्यामुळे कार्यकारी मंडळ आणि कायदेमंडळ यांची फारकत केलेली असली तरी विविध नेमणुका करताना कायदेमंडळाची संमती लागते आणि अंदाजपत्रक तयार करण्यातदेखील कायदेमंडळ आणि कार्यकारी मंडळ यांचा अत्यंत गुंतागुंतीचा एकत्रित सहभाग असावा लागतो. 

याचाच अर्थ संपूर्ण किंवा निखळ सत्ताविभाजन नसते - असूच शकत नाही. अध्यक्षीय निवडणुकीत होणारा प्रचार पाहिला तरी हे सहज लक्षात येईल की, अध्यक्ष होणार्‍या व्यक्तीची स्वतःची सुस्पष्ट धोरणे असतात आणि ती अमलात आणण्याचे आश्वासन ते उमेदवार देत असतात... 

म्हणजेच अध्यक्षीय पद्धतीमध्ये अध्यक्ष धोरणांवर प्रभाव टाकण्याचे आटोकाट प्रयत्न करतातच... तेव्हा अध्यक्ष ‘अंमलबाजवणी’ करतात आणि कायदेमंडळ कायदे करते असे सत्ताविभाजन पुरेशा ठळकपणे साकारतेच असेही नाही. फ्रान्स असो, श्रीलंका असो की अमेरिका असो... या देशांमध्ये वेळोवेळी धोरणे ठरवताना अध्यक्षांचा प्रभाव अगदी स्पष्टपणे आढळतो. 

...तेव्हा तांत्रिकदृष्ट्या कायदे जरी कायदेमंडळाकडून केले जात असले तरी धोरण-निर्मितीच्या प्रक्रियेशी अध्यक्षाचा संबंधच नसतो असा सत्ताविभाजनाचा अर्थ होत नाही... तर मुख्य मुद्दा परस्परनियंत्रणाचा आहे हे लक्षात ठेवले पाहिजे. 
मग अध्यक्षीय पद्धतीचे सर्वात व्यवच्छेदक वैशिष्ट्य कोणते? 

नेतृत्वकेंद्री व्यवस्था 
अध्यक्षीय पद्धतीच्या नावातच ते वैशिष्ट्य सामावलेले आहे. एक कार्यकारी प्रमुख देशाच्या जनतेकडून थेटपणे निवडून येणे हे ते वैशिष्ट्य होय. (त्याच न्यायाने राज्यांमध्ये थेट जनतेने राज्यप्रमुख / गव्हर्नर निवडायचे असतात.) 

जसे संसदीय पद्धतीमध्ये (तत्त्वतः) संसदेचे प्रभुत्व हे मध्यवर्ती वैशिष्ट्य असते तसे या पद्धतीत लोकांच्या थेट पाठिंब्याने अध्यक्ष थेट निवडून येणे आणि त्यामुळे त्याची कायदेशीर अधिकारकक्षा, अधिमान्यता आणि लोकप्रियता या तिन्ही बाबी शासनव्यवस्थेच्या अविभाज्य भाग असणे हे अध्यक्षीय पद्धतीचे मध्यवर्ती वैशिष्ट्य आहे असे लागेल. 

अमेरिकेत अठराव्या शतकाच्या अखेरीस या प्रयोगाला सुरुवात झाली. त्या वेळच्या तेथील राजकीय संस्कृतीवर ‘नियंत्रण आणि समतोल’ या तत्त्वांचा मोठा प्रभाव होता... कारण फ्रेंच राज्यक्रांती, लॉकचे विचार आणि जेफरसन-हॅमिल्टन यांची दृष्टी या सगळ्यामुळे अध्यक्ष आणि कायदेमंडळ यांच्यात समतोल राहून लोकशाही विकसित होईल असा विश्वास होता. त्याशिवाय प्रत्यक्ष राजकीय व्यवहारातून प्रथा आणि प्रक्रिया बळकट झाल्या. 

उदाहरणार्थ, तिथे एकाच व्यक्तीने किती वेळा अध्यक्ष व्हावे यावर सुरुवातीला संविधानात काही बंधन नव्हते. ते नंतर आले... मात्र अमेरिकेत ज्या प्रकारे ही पद्धत विकसित झाली केवळ त्यावरून अध्यक्षीय पद्धतीमधील एका नेत्याच्या सार्वत्रिक लोकप्रियतेवर विसंबून निर्णय घेतले जाण्याच्या वैशिष्ट्याकडे दुर्लक्ष करणे चुकीचे होईल. 

किंबहुना ही पद्धत असलेल्या अनेक देशांनी या व्यक्तिकेंद्रित्वाचा पुष्कळ अनुभव घेतलेला आहे. लोकशाहीत एकीकडे लोकसंमती महत्त्वाची असते तर दुसरीकडे लोकसंमतीचे रूपांतर लोकप्रियतेचे वारे कानात शिरलेल्या नेतृत्वाच्या वर्चस्वात होणार नाही याची काळजी घेणे हेदेखील तेवढेच महत्त्वाचे असते आणि अचानक लोकप्रियतेचे रूपांतर आपल्या स्वतःच्या माहात्म्यामध्ये करण्याची शैली ही काही फक्त ‘नव्या’ लोकशाही देशांमध्येच असते, बिगर-पाश्चात्त्य देशांमध्येच असते असे नाही. किंबहुना व्यक्तिस्तोम, नेतृत्वाची आस, महान नेत्याच्या शोधाचे आकर्षण, भाषणबाजीने लोकांची विचारशक्ती स्थगित करून त्यांना संमोहित करणार्‍या नेत्यांचे पीक अधूनमधून येणे या सगळ्या गोष्टी लोकशाहीत नेहमीच संभवतात. त्या पार्श्वभूमीवर अध्यक्षीय पद्धती ही लोकैकवादी राजकारणाला सोयीची व्यवस्थात्मक चौकट ठरू शकते. (लोकैकवाद - पॉप्युलिझमविषयी - 18 एप्रिल 2020 च्या साधना साप्ताहिकाच्या अंकातील लेखात मी चर्चा केली आहे.) 

व्यक्तिस्तोमाला अधिमान्य स्वरूप प्राप्त होण्याच्या या धोक्यामधूनच अमेरिकी अध्यक्ष हा जणू काही अनभिषिक्त सम्राट असल्यासारखे दिसते अशी टीका तेथील पद्धतीवर केली जाते... त्यामुळे जर एखाद्या समाजात नेत्याला दैववत थोर मानण्याची प्रथा असेल तर तिथे अध्यक्षीय पद्धतीमुळे सत्तेचे विभाजन होण्याऐवजी केंद्रीकरणच होईल अशी शक्यता असते. 

भारतापुरते बोलायचे तर कितीतरी राज्यांमध्ये एकाच नेत्यावर अपरंपार भक्ती असलेले पक्ष आणि अनुयायी असतात असे नेहमी आढळते... त्यामुळे केवळ देशपातळीवरच नव्हे तर राज्यातसुद्धा नेतृत्वकेंद्री राजकारणाला अध्यक्षीय पद्धतीमुळे जास्त बळ प्राप्त होऊ शकेल. 

निर्णायक अधिकार हे एका नेत्याच्या हाती एकवटतात ही सर्व प्रकारच्या आणि सर्व पातळ्यांवरच्या अध्यक्षीय पद्धतीमधील मुख्य समस्या असते. मंत्री हे तज्ज्ञ किंवा कार्यक्षम असले तरी त्यांना स्वतःचे असे राजकीय स्थान नसते... त्यामुळे धोरणे ठरवण्यावर त्यांचा प्रभाव हा फक्त त्यांच्या तज्ज्ञतेपुरता मर्यादित असतो, अध्यक्ष तो दबाव केव्हाही बाजूला सारू शकतो.  

व्यवस्थेतील अंतर्गत संघर्ष 
अध्यक्षीय पद्धतीमध्ये उद्भवणारी दुसरी गुंतागुंत म्हणजे अध्यक्ष आणि कायदेमंडळ यांच्यात निर्माण होणारे तणाव जर तीव्र झाले तर त्यांच्यातील परस्पर सहकार्याच्या अभावामुळे शासनात विसकळीतपणा येऊ शकतो किंवा शासन जवळपास विकलांग होण्याचा धोका उभा राहतो... 

शिवाय अध्यक्षीय पद्धतीमध्ये या संदर्भात एक तात्त्विक पेच असतो. अध्यक्ष आणि कायदेमंडळ दोघेही थेट जनतेकडून निवडून दिलेले असतात... त्यामुळे त्यांच्यात जेव्हा मतभेद होतो तेव्हा दोघेही जनतेच्या पाठिंब्याचा आणि संमतीचा दावा करतात किंवा करू शकतात आणि मग जनाधार या मुद्द्याच्या आधारे वादाचा निर्णय होणे दुरापास्त होऊन बसते. 

कोणत्याही शासनव्यवस्थेत जेव्हा प्रतिस्पर्धी संस्था एकाच मुद्द्याच्या आधारे आपल्या अधिकारांचा स्रोत अधिमान्य असल्याचे सांगतात तेव्हा व्यवस्थात्मक पेचप्रसंग निर्माण होणे अपरिहार्य असते. अध्यक्षीय पद्धतीत हा धोका जास्त असतो. 

अर्थात कोणत्याही पद्धतीला काही ना काही मर्यादा असणार आणि एखादी शासनपद्धती सुरळीत चालते की नाही हे ती चालवणार्‍या राजकीय पक्षांवर आणि राजकारणी लोकांवर अवलंबून असते... पण तरीही अध्यक्षीय पद्धतीची रचना हीच अशा संघर्षाचे कारण ठरू शकते हा मुद्दा महत्त्वाचा आहे. 

...त्यामुळे संसदीय पद्धत चांगली की अध्यक्षीय पद्धत चांगली या वादापेक्षा दोन्ही पद्धतींमध्ये कोणती अपेक्षा मध्यवर्ती आहे हे लक्षात घेणे जास्त महत्त्वाचे आहे. संसदीय पद्धतीमधील अस्थिरतेला कंटाळून आणि तिथे गुणवान लोकांना मंत्री करता येत नाही म्हणून तिच्यावर जशी टीका करता येते तशीच अध्यक्षीय पद्धतीमधील कार्यकारी प्रमुखाच्या वर्चस्वामुळे आणि कायदेमंडळाशी होणार्‍या संघर्षामुळे तिच्यावर टीका करता येते... पण कोणत्याही शासनपद्धतीचे मूल्यमापन करायचे झाले तर तिच्या पाठीमागे असलेले हेतू साध्य होतात का या निकषावर ते मूल्यमापन होणे जरुरीचे आहे.

सत्ताविभाजन आणि जबाबदार शासन अशी दोन्ही तत्त्वे अमलात यावीत म्हणून काही वेळा या दोन्ही प्रकारांचे संकरित मिश्रण घडवून आणले जाते... (फ्रान्स किंवा श्रीलंका ही त्याची उदाहरणे होत.) पण अशा संमिश्र व्यवस्थेतदेखील वरचश्मा हा अध्यक्षाचाच राहतो. 

सारांश, अध्यक्षीय पद्धतीत नियंत्रित स्वरूपाचे शासन टिकावे म्हणून काय अपेक्षा असते हे लक्षात घेतले पाहिजे. कार्यकारी प्रमुख (अध्यक्ष) आणि कायदेमंडळ यांनी आपल्याला आखून दिलेल्या अधिकारांची चौकट अजिबात न ओलांडणे ही ती अपेक्षा असते... मात्र व्यवस्थेच्या अंतर्गत नियंत्रणाचा आणि समतोलाचा मुद्दाही तेवढाच मध्यवर्ती असतो याचे भान सुटू न देणे आवश्यक असते. 

- सुहास पळशीकर
suhaspalshikar@gmail.com

(सावित्रीबाई फुले पुणे विद्यापीठातून राज्यशास्त्राचे प्राध्यापक म्हणून लेखक निवृत्त झाले आहेत. 'राजकारणाचा ताळेबंद' (साधना प्रकाशन) आणि 'Indian Democracy' (Oxford University Press) ही त्यांची दोन पुस्तके विशेष महत्त्वाची आहेत.) 

'राजकारण-जिज्ञासा' या सदरात आजवर प्रकाशित झालेले सर्व लेख वाचण्यासाठी क्लिक करा 

Tags: लेखमाला राजकारण जिज्ञासा सुहास पळशीकर अध्यक्षीय पद्धत लोकशाही निवडणूक Suhas Palshikar Series Presidential System Democracy Load More Tags