पक्षांतर्गत सत्तेच्या (वि)केंद्रीकरणाचा प्रश्न : उत्तरार्ध

या लेखाचा पूर्वार्ध वाचण्यासाठी येथे क्लिक करा.

पं. नेहरू यांच्या काळातील काँग्रेसने सत्तेच्या केंद्रीकरणाचा अतिरेक टाळला तसा विकेंद्रीकरणाचादेखील अतिरेक टाळला. गटबाजीमुळे किंवा राज्य पातळीवरच्या प्रभावी नेत्यांच्या भूमिकांमुळे पक्षाला धोका पोहोचत आहे असे लक्षात येताच ‘हाय कमांड’ हस्तक्षेप करीत असत. नियोजन आयोग यास जर सत्तेच्या केंद्रीकरणाचे उदाहरण मानले तर 1952 मध्ये स्थापन झालेल्या राष्ट्रीय विकास परिषदेला केंद्रीकरणाचे धोके टाळण्यासाठी निर्माण केलेल्या किंवा समावेशक निर्णय प्रक्रिया म्हणजेच सत्तेच्या विकेंद्रीकरणासाठी निर्माण केलेल्या संस्थेचे उदाहरण मानावे लागेल.

धोरणांच्या अंमलबजावणीत सुसूत्रता असली पाहिजे, तसेच पक्षाच्या मूल्यांचा स्वीकार तळपातळीपर्यंत झाला पाहिजे आणि असे होण्यास काँग्रेसमधले राज्य पातळीवर प्रभावी असणारे नेते अडसर ठरतात म्हणून इंदिरा गांधींनी त्यांचे पंख छाटण्याचा खटाटोप आरंभिला नव्हता. प्रादेशिक अस्मितांचा टोकदारपणा कमी करून भारतीय अस्मिता बळकट करण्याचाही हेतू त्यामागे नव्हता. तर या नेत्यांकडून आपल्या स्थानाला कोणताही धोका पोहोचू नये ही त्यांची धारणा होती. त्यामुळे त्यांचे स्थान पक्के झाले पण पक्षाला राज्या-राज्यात निवडणुका जिंकून देणारे प्रभावी नेते जवळपास संपले. जे उरले, त्यांमधील बहुतांश नेते फक्त ‘हाय कमांड’च्या मर्जीवर जगणारे होते. आपापल्या राज्यात सर्वदूर त्यांना मानणारा वर्ग नव्हता किंबहुना त्यातील अनेकांना फारसे कोणीच ओळखत नव्हते. असे होऊनदेखील धोरणांच्या बाबतीत सुसूत्रता आली नाहीच. एकतर श्रीमती गांधी यांना त्याची निकड वाटत नव्हती. शिवाय राज्य पातळीवरच्या प्रबळ जातींचा काँग्रेसला असलेला पाठिंबा कायम होता. ही मंडळी काँग्रेसच्या मार्फत आपापले हितसंबंध संरक्षित ठेवत होती. त्याचे उत्तम उदाहरण म्हणजे 1970 च्या दशकात श्रीमती गांधी यांनी कमाल जमीन धारणांच्या संदर्भातील कायद्यांच्या प्रभावी अंमलबजावणीचा धरलेला आग्रह आणि त्यांना त्यात आलेले अपयश. जमिनीचा प्रश्न सोडवला नाही तर ग्रामीण भागात अतिरेकी डाव्या विचारांची लोकप्रियता वाढीस लागेल या धारणेपोटी त्यांनी हा आग्रह धरला. मात्र राज्य पातळीवरच्या प्रबळ हितसंबंधी गटांच्या विरोधामुळे ते शक्य झाले नाही. आंध्रप्रदेशचे मुख्यमंत्री असताना पी.व्ही. नरसिंह राव यांनी या धोरणाचा काटेकोर पाठपुरावा केला पण त्यांना इतका विरोध झाला की त्यांना पायउतार व्हावे लागले. या उदाहरणावरून श्रीमती गांधी यांच्या पक्षांतर्गत सत्तेच्या मर्यादा स्पष्ट होतात.

या कालखंडात श्रीमती गांधी या लोकप्रिय होत्या. त्यांच्या लोकप्रियतेच्या आधारावर पक्ष निवडणुका जिंकत होता. त्यांच्यानंतर राजीव गांधी यांनादेखील अशीच लोकप्रियता लाभली. त्यामुळे राज्य पातळीवरच्या प्रभावी नेत्यांची पक्षाला गरज नाही अशी ‘हाय कमांड’ची धारणा बनली, यात नवल नाही. पण या लोकप्रियतेने आणि त्यामुळे लाभत असलेल्या निवडणुकांमधील विजयामुळे राज्य पातळीवरच्या प्रभावी नेत्यांच्या अभावी काँग्रेसचा जो ऱ्हास होत होता, तो एका प्रकारे झाकून जात होता. त्याचा प्रत्यय श्रीमती गांधी आणि राजीव गांधी यांच्या हयातीतच यायला लागला. पक्षाच्या या ऱ्हासाने निर्माण झालेली पोकळी विविध राजकीय शक्तींनी भरून काढली. उत्तर भारतात जनता परिवारातील पक्ष आणि भाजप पुढे आला तर दक्षिण भारतात प्रादेशिक पक्ष पुढे आले. या संदर्भात आंध्रप्रदेशाचे उदाहरण देता येईल. 1977 च्या निवडणुकीतही आंध्रप्रदेशाने दक्षिणेतील इतर राज्यांसोबत काँग्रेसला तारले होते. पक्षाने राज्याच्या राजकारणावर आपली पकड निर्माण केली होती. पण 1980 च्या दशकाच्या प्रारंभी ‘हाय कमांड’ने ज्या पद्धतीने आंध्रप्रदेशात नेतृत्वबदल केले त्यामुळे पक्षाच्या केंद्रीय नेतृत्वाला राज्याशी काहीही संबंध नसणाऱ्या मंडळींच्या हाती सत्ता द्यायची आहे असा समज निर्माण झाला आणि तेलुगु अस्मिता दुखावली गेली. त्याचा फायदा उठवला तो कोणतीही राजकीय पार्श्वभूमी नसलेल्या लोकप्रिय चित्रपट अभिनेते एन.टी. रामाराव यांनी.

1989 च्या पराभवानंतरच्या दोन दशकांमध्ये पक्षाला आपल्या झालेल्या ऱ्हासाचे परिणाम भोगावे लागले. काही राज्यांत काँग्रेस पुन्हा सत्तेत आला खरा पण अनेक राज्यांमधून तो हद्दपार झाला आणि आजदेखील अशा काही राज्यांमध्ये त्याचे स्थान दुय्यम आहे. 2004 ते 2014 च्या काळात काँग्रेसच्या नेतृत्वाखालील आघाडी केंद्रात सत्तेत होती. त्या काळात पक्ष अनेक राज्यांत सत्तेत आला आणि त्याचे कारण म्हणजे राज्य पातळीवरच्या नेत्यांना काही अंशी दिलेले स्वातंत्र्य. त्यातील प्रमुख नावे म्हणजे राजस्थानात अशोक गेहलोत, आंध्रप्रदेशात वाय.एस. राजशेखर रेड्डी, दिल्लीत श्रीमती शीला दिक्षीत, पंजाबमध्ये कॅ. अमरिंदर सिंह आणि आसाममध्ये तरुण गोगोई. म्हणजेच पक्षाच्या ‘हाय कमांड’ने काही प्रमाणात आपले धोरण दुरुस्त केले. त्याचा पक्षाला जसा फायदा झाला तसे काही तोटेदेखील झाले.

1990 च्या दशकात काँग्रेसला देशव्यापी पर्याय म्हणून जनता दल हा पक्ष पुढे आला. 1989 च्या लोकसभेच्या निवडणुकांनंतर जनता दलाचे नेते व्ही.पी. सिंह यांच्या नेतृत्वाखाली आघाडीचे सरकार सत्तेत आले. मात्र पक्षात वारंवार पडत गेलेल्या फुटींमुळे तो लवकरच क्षीण झाला. याच काळात रामजन्मभूमीच्या मुद्द्यावर स्वार होत भारतीय जनता पक्षाने आपली लोकप्रियता वाढवली. 1990 चे दशक संपता-संपता भारतीय जनता पक्ष काँग्रेसला पर्याय म्हणून पुढे आला. 1998 ला अटलबिहारी वाजपेयी यांच्या नेतृत्वाखाली पक्षाने आघाडी सरकारच्या माध्यमातून देशपातळीवर सत्ता हस्तगत केली. 1999 मध्ये पक्ष पुन्हा एकदा वाजपेयींच्या नेतृत्वाखाली आणि आघाडी सरकारच्या माध्यमातून सत्तेत आला. 2014 पासून विद्यमान पंतप्रधान नरेंद्र मोदी यांच्या नेतृत्वाखाली पक्ष सत्तेत आहे. 2014 आणि 2019 च्या लोकसभेच्या निवडणुकांमध्ये भाजपने इतर काही पक्षांसोबत आघाडी केली होती. अर्थात, दोन्ही वेळा स्वबळावर सत्ता स्थापन करता येईल इतक्या जागा पक्षाने जिंकल्या होत्या याचा उल्लेख वर आलाच आहे. 2024 च्या निवडणुकांमध्ये मात्र पक्षाला फटका बसला आणि त्यास संयुक्त जनता दल, तेलुगु देसम, एकनाथ शिंदे यांच्या नेतृत्वाखाली शिवसेना, चिराग पासवान यांचा लोक जनशक्ती (राम विलास) या पक्षांच्या मदतीने सरकार स्थापन करणे भाग पडले आहे.

या सर्व काळात पक्षाचा भौगोलिक आणि सामाजिक विस्तार झाला. तोपर्यंत उत्तरप्रदेश, राजस्थान, मध्यप्रदेश या राज्यांमध्ये भाजप प्रबळ होता तर गुजरात, बिहार आणि महाराष्ट्र या राज्यांत त्याचा - मर्यादित का होईना - पण प्रभाव होता. दक्षिण भारतात तो खिजगणतीत देखील नव्हता. १९९० च्या दशकापर्यंत पक्षाचीच ताकद मर्यादित असल्यामुळे त्याच्यापुढे पक्षांतर्गत सत्तेचे केंद्रीकरण की विकेंद्रीकरण हा प्रश्नच उपस्थित झाला नाही. मात्र ज्या-ज्या राज्यांत पक्षाचा प्रभाव होता तिथे राज्य पातळीवर काही एक स्थान असणारे आणि त्या-त्या राज्याच्या समाजजीवनावर प्रभाव असणारे नेते होते. त्यातील मुख्य नाव म्हणजे भारताचे माजी उप-राष्ट्रपती आणि राजस्थानचे माजी मुख्यमंत्री भैरोंसिंह शेखावत. ते राज्याच्या वेगवेगळ्या भागांमधून विधानसभेवर निवडून आले होते ही बाब लक्षणीय आहे. त्यांच्या नंतर राजस्थानातच हेच स्थान काही अंशी श्रीमती वसुंधरा राजे यांचे होते. 1990 च्या दशकात उत्तर प्रदेशात कल्याण सिंह यांचे असेच काहीसे स्थान होते. मात्र त्यांनी एकदा पक्षाच्या केंद्रीय नेतृत्वाविरोधात बंडाची भूमिका घेतल्यानंतर त्यांच्या राजकीय कारकीर्दीला उतरती कळा लागली. नरेंद्र मोदी यांनीदेखील गुजरातचे मुख्यमंत्री असताना राज्यातील पक्षावर आणि अर्थातच राज्यावर आपली पकड निर्माण केली होती. त्यांचे आणि पक्षाच्या केंद्रीय नेतृत्वाचे संबंध नेहमीच सलोख्याचे होते असे मानणे धाडसाचे ठरेल. आपण गुजरातच्या हितसंबंधांचे संरक्षक आहोत अशी आपली प्रतिमा त्यांनी तयार केली. त्या काळात ते काँग्रेसच्या नेतृत्वाखालील केंद्र सरकारवर कडक टीका करीत असत आणि केंद्र सरकार हे कसे गुजरातविरोधी आहे हा मुद्दा मांडत असत. शिवाय आपल्यावर होणारी टीका ही गुजरातच्या तमाम जनतेचा अपमान आहे असे अनेक वेळा सांगत त्यांनी प्रादेशिक अस्मितेला हात घातला. अर्थात त्यांनी भाजपची सूत्रं हाती घेतल्यानंतर पक्षांतर्गत सत्तेचे केंद्रीकरण केले आहे. त्यांच्या कारकीर्दीत पक्षाची ज्या-ज्या राज्यात सत्ता आली, तिथे-तिथे कोणाला मुख्यमंत्रीपदावर बसविण्यात आले ते पाहिले तर इंदिरा गांधींच्या काळातील काँग्रेसच्या याच संदर्भातील वर्तनाची आठवण होते. मुख्यमंत्रीपदावर कोण यावे हे ठरविताना राज्यातील प्रभावापेक्षा केंद्रीय नेतृत्वाला कोणत्याही प्रकारे आव्हान देण्याची इच्छा आणि क्षमता दोन्ही नसणाऱ्या व्यक्तींना प्राधान्य दिले गेले आहे. 2014 नंतर भाजपचे जे नेते मुख्यमंत्री झाले त्यांची यादी पाहिली तर याचा बऱ्याच अंशी प्रत्यय येतो. 2024 च्या निकालांनतर भाजपमध्ये सत्तेचे पुन्हा विकेंद्रीकरण होईल अशी आशा व्यक्त करण्यात येत आहे. तसे खरेच होईल का याचे उत्तर आता निश्चितपणे देता येणार नाही.

देशातील प्रमुख राजकीय पक्षांच्या संदर्भात, पक्षांतर्गत सत्ता ही कधी केंद्रीकरणाकडे झुकते तर कधी विकेंद्रीकरणाकडे झुकते हे वरील विवेचनावरुन लक्षात येईल. दोहोंचे फायदे-तोटे असतात आणि त्यांची चर्चा करणे आवश्यक आहे.

केंद्रीकरणामुळे पक्षाच्या धोरणांमध्ये आणि त्यांच्या अंमलबजावणीत एक प्रकारची सुसूत्रता येते. एखाद्या क्षेत्रामध्ये काय करायचे हे निश्चित झाले की देशात सर्वत्र कमीअधिक प्रमाणात एकच धोरण निश्चित केले जाते आणि त्याची अंमलबजावणीदेखील एकाच पद्धतीने केली जाते. स्थानिक हितसंबंधी गटांना धोरण निर्मिती प्रक्रियेवर ताबा मिळवता येत नाही. तसे करायचे झाले तर एकतर अशा गटांना देशपातळीवर एकत्र यावे लागते आणि मग धोरण निर्मितीवर प्रभाव टाकावा लागतो. हे सहज शक्य असतेच असे नाही. त्यामुळे धोरण निर्मितीची प्रक्रिया ही हितसंबंधी गटांपासून अधिक मुक्त राहण्याची शक्यता आहे. याची उलट बाजू म्हणजे धोरण निर्मिती आणि अंमलबजावणी या प्रक्रियांमध्ये प्रादेशिक आणि स्थानिक संदर्भ आणि बारकावे दुर्लक्षिले जाण्याचा धोका असतो. तसेच प्रादेशिक अस्मिता दुखावल्या जाण्याची शक्यता असते. त्यामुळे धोरण निर्मिती सदोष ठरते तसेच धोरण अंमलबजावणी परिणामकारक पद्धतीने होऊ शकत नाही.

सत्तेच्या केंद्रीकरणाचा अर्थ बहुतांश वेळा एका व्यक्तीच्या हातात पक्षाची सर्व सूत्रं जाणे असा होतो. त्यामुळे पक्षाला एक सुस्पष्ट अशी राजकीय दिशा मिळण्याची शक्यता वाढते. पण ज्या व्यक्तीच्या हातात सत्ता एकटवली आहे त्याचे व्यक्तीस्तोम माजवले जाते. मग पक्ष म्हणजे नेत्याला निवडणुकांच्या माध्यमातून सत्ता मिळवून देणारी यंत्रणा बनते. त्या पलीकडे त्याचे अस्तित्व राहत नाही. असे झाल्यास नेत्याच्या मृत्युमुळे किंवा राजकीय अस्तामुळे पक्षदेखील संपतो. नेत्यांच्या माघारी पक्षाचे अस्तित्व टिकवून ठेवायचे असेल तर एका व्यक्तीच्या हातात सत्तेचे केंद्रीकरण होता कामा नये याची खबरदारी घ्यावी लागते.

हेही वाचा : शास्त्रीजींकडून मोदींना काय शिकता येईल... - रामचंद्र गुहा

पक्षांतर्गत सत्तेचे विकेंद्रीकरण असेल तर पक्ष जिथे-जिथे सत्तेत असेल तिथे-तिथे काही अंशी धोरण निर्मिती आणि अंमलबजावणीत सुसूत्रता राहत नाही हे खरे. पण याच विकेंद्रीकरणामुळे धोरण निर्मितीची प्रक्रियाच मुळात अधिक समावेशक होते. त्यात स्थानिक संदर्भ आणि बारकाव्यांचा विचार केला जातो. प्रादेशिक अस्मितांची दखल घेतली जाते. ही प्रक्रिया अर्थातच वेळखाऊ आणि किचकट असते. पण त्यातून जे काही धोरण निर्माण होते त्यास व्यापक स्वीकारार्हता लाभण्याची शक्यता असते. काँग्रेसच्या संदर्भात बोलायचे झाले तर नेहरुंच्या कालखंडात अशी काहीशी परिस्थिती होती असे म्हणता येईल. नेतृत्वाच्या बाबतीतदेखील विकेंद्रीकरण असेल तर अर्थातच कोणा एकाच्या हातात सत्ता एकटवत नाही. पक्षाच्या शीर्षस्थ नेतृत्वाला राज्य पातळीवरच्या प्रभावी नेत्यांना सोबत घेऊन चालावे लागते. प्रसंगी त्यांच्यापुढे नमतेदेखील घ्यावे लागते. राज्य पातळीवरचे नेतृत्व प्रभावी आणि लोकप्रिय असेल तर पक्षाला देश पातळीवरच्या निवडणुकांच्या राजकारणात फायदा होतो. देश पातळीवर पक्षाच्या लोकप्रियतेला ओहोटी लागली असेल तर असे राज्य पातळीवरचे प्रभावी आणि लोकप्रिय नेते पक्षाला तारक ठरतात. 1967 च्या निवडणुकांमध्ये देशात सर्वत्र काँग्रेसची पडझड होता असताना पक्षाने महाराष्ट्रात सत्ता राखली. ही बाब 1977-78 च्या कालखंडात कर्नाटकाच्या बाबतीत खरी होती. मात्र राज्य पातळीवरच्या नेतृत्वाची लोकप्रियता ओसरत चालली असेल तर लोक सभेच्या निवडणुकांमध्ये त्याचा फटका पक्षाला बसतो. 1967 मध्ये उत्तर भारतात काँग्रेसला जो फटका बसला त्याचे हे एक कारण होते.

अशा या विकेंद्रीकरणाचा अतिरेक झाला की पक्षाच्या अस्तित्वाचा प्रश्न निर्माण होतो. असेच काहीसे चक्रवर्ती राजगोपालाचारी- मिनू मसानी यांच्या पुढाकाराने स्थापन झालेल्या मुक्त अर्थव्यवस्थावादी ‘स्वतंत्र पक्षा’च्या बाबतीत झाले. पक्षाची काही मुलभूत अशी तत्त्वे होती. ती मान्य असतील तरच पक्षाचे सभासद होता यायचे. मात्र त्या व्यतिरिक्त मुद्द्यांबाबत पक्षाची कोणतीही अधिकृत भूमिका नव्हती आणि सभासदांना त्यावर आपापली मते व्यक्त करण्याची मुभा होती. त्यामुळे पक्षाचे सभासद अनेक महत्त्वाच्या विषयांवर परस्परविरोधी मते व्यक्त करीत आणि त्यामुळे पक्षाच्या विश्वासार्हतेला फटका बसला. शिवाय पक्षाचे केंद्रीय नेतृत्व क्षीण असल्यामुळे पक्षशिस्तीचा अनेक वेळा भंग व्हायचा. पक्षाच्या राजकीय व्यवहारात एकूणच विस्कळितपणा आला. पक्षाच्या राजकीय अस्तामागे हे एक प्रमुख कारण असणार.

नेहरूकालीन काँग्रेसने केंद्रीकरण आणि विकेंद्रीकरण यांतील समतोल साधला. पक्षाला दीर्घ काळ निवडणुका जिंकत सत्ता ताब्यात ठेवता आली त्याचे हे एक प्रमुख कारण आहे. म्हणजेच एखाद्या पक्षाला सत्ता मिळवून देणारे दीर्घकालीन राजकारण करायचे असेल तर त्याला पक्षांतर्गत सत्तेचे केंद्रीकरण आणि विकेंद्रीकरण यांच्यात समतोल साधता आला पाहिजे हे लक्षात येते. भारतातील दोन मोठे राजकीय पक्ष – भारतीय जनता पक्ष आणि काँग्रेस - तसेच देश पातळीवर राजकारण करण्याची महत्त्वाकांक्षा असणारे इतर काही पक्ष हे या संदर्भात कसा समतोल साधतात यावर त्यांचे राजकीय भवितव्य अवलंबून आहे आणि पर्यायाने ते नजीकच्या भविष्यकाळात भारतातील राजकारण कोणत्या पद्धतीने आकाराला येईल या संदर्भातील एक महत्त्वाचा घटक ठरणार आहे.

- अभय दातार
abhaydatar@hotmail.com
(लेखक, पीपल्स्‌ कॉलेज नांदेड येथे राज्यशास्त्र विभागात सहाय्यक प्राध्यापक आहेत.)