बिहार विधानसभा निवडणुकीतील तिसऱ्या व अंतिम टप्प्यातील निवडणुकांची उद्या 7 नोव्हेंबर 2020 रोजी सांगता होत आहे. आणि 10 नोव्हेंबरला निकाल जाहीर होणार आहेत.  या निमित्ताने बिहारचे राजकारण आणि समाजकारण यांचा विविधांगी वेध घेणारी दहा ते बारा लेखांची मालिका कर्तव्य साधनावरून प्रसिद्ध केली जात आहे. ‘द युनिक फाऊंडेशन’ची संशोधक टीम, सावित्रीबाई फुले विद्यापीठातील (राज्यशास्त्र विभाग) प्राध्यापक व संशोधक, आणि काही पत्रकार प्रस्तुत लेखमालेसाठी योगदान देणार आहेत. या विशेष लेखमालेतील या सहाव्या लेखात नितीश कुमारांच्या शासनकाळातील बिहारमधील कायदा व सुव्यवस्था यांविषयी मांडणी करण्यात आली आहे.

काही महिन्यांचा अपवाद वगळता सन 2005पासून नितीश कुमार बिहारचे मुख्यमंत्री म्हणून कार्यरत आहेत. गेल्या तीन निवडणुकांत त्यांनी ‘सुशासन’ आणि ‘विकास’ या मुद्द्यांचा आधार घेत घवघवीत यश संपादन केले. बिहार विधानसभेच्या 2010च्या निवडणुकीतील यशावर ‘हा विजय माझा किंवा एनडीएचा नसून विकासाचा आहे...’ अशी चपखल प्रतिक्रिया नितीश कुमारांनी दिली. एके काळी ‘कुप्रशासना’साठी प्रसिद्ध असलेल्या बिहार राज्याची सत्ता 2005मध्ये हाती येताच नितीश कुमार यांनी ‘प्रभावी प्रशासन’ आणि ‘विकास’ या दोन मुद्द्यांवर लक्ष केंद्रित केले.

अल्पावधीत त्यांनी बिहार राज्यातील ‘प्रशासनाची’ घडी नीटनेटकी बसवली आणि ‘जंगलराज’ म्हणून प्रसिद्ध असलेली राज्याची प्रतिमा बदलण्यात त्यांना थोडेफार यश आले. त्याचा राजकीय फायदा त्यांना बिहार विधानसभेच्या सन 2010च्या आणि 2015च्या निवडणुकांत झाल्याचेही दिसून येते. विकासासंबंधी आणि प्रशासनासंबंधी नितीश कुमारांच्या कामगिरीचे अभ्यासकांनी ‘सुशासनाचे नितीश प्रतिमान’ असे वर्णन केले... तर त्यांच्या समर्थकांनी त्यांना ‘सुशासन बाबू’ म्हणून गौरवले. 

...परंतु बिहार विधानसभेच्या 2010च्या निवडणुकीनंतर नितीश कुमार यांची प्रशासनावरील पकड सैल होण्यास सुरुवात झाली. गेल्या चारपाच वर्षांतील राज्यातील गुन्हेगारीचा चढता आलेख पाहून लालूच्या ‘जंगलराज’ची आठवण झाल्यावाचून राहत नाही. आर्थिक आणि मानवी विकासाच्या बाबतीतही बिहार राज्याची फारशी भरभराट झाल्याचे ऐकिवात नाही.

...त्यामुळे नितीश कुमार यांनी राज्यात सुशासन प्रस्थापित केल्याच्या दाव्यास विविध घटकांकडून आणि मार्गांनी आव्हान दिले जात आहे. अभ्यासक आणि भाष्यकार नितीश कुमार यांचे ‘सुप्रशासनाचे प्रतिमान’ एक ‘मिथक’ असल्याची टीका करतात. त्यांचे राजकीय प्रतिस्पर्धी आणि विरोधक कायद्याचा आणि सुव्यवस्थेचा सद्यःस्थितीत विचार करता... राज्यात ‘जंगलराज’ परतल्याची टीका करतात. परिणामी बिहार राज्याच्या शासकतेचा, विशेषकरून नितीश कुमारांनी वारंवार दावा केलेल्या सुशासकतेचा, मुद्दा पुन्हा चर्चेत आला आहे. 

तसे पाहिले तर ही चर्चा नवीन नाही. सन 2010च्या विधानसभेच्या सार्वत्रिक निवडणुकीपासून हा विषय कोणत्या ना कोणत्या कारणाने चर्चेत आहे... त्याशिवाय नितीश कुमारांच्या ‘सुशासकतेच्या प्रतिमानावर’ संशोधनपर अभ्यासही झाले आहेत... पण सध्याची चर्चा आणि दहा वर्षांपूर्वीची चर्चा यांत गुणात्मक फरक आहे. विधानसभेच्या 2010च्या सार्वत्रिक निवडणुकीच्या वेळी घडत असलेल्या चर्चेस सन 2005नंतर झालेल्या सकारात्मक पण अनपेक्षित बदलाची पार्श्वभूमी होती. सध्या याउलट चित्र असल्याचे दिसून येते. विधानसभेच्या 2020च्या सार्वत्रिक निवडणुकांदरम्यान घडणाऱ्या चर्चेस पार्श्वभूमी आहे ती गेल्या काही वर्षांत झपाट्याने वाढणारी गुन्हेगारी, प्रशासकीय अनास्था, डोके वर काढू पाहत असलेला भ्रष्ट राज्यकारभार या बाबींची. 

नितीश कुमार यांच्या गेल्या पंधरा वर्षांतील राजवटीचे अपेक्षित-अनपेक्षित परिणाम दृश्य स्वरूपात सर्वत्र दिसत आहेत. नितीश कुमार यांच्या ‘सुशासकतेच्या प्रतिमानाचा’ आढावा घेऊन त्याबाबत उपस्थित होत असलेल्या प्रश्नांची चर्चा इथे केली आहे. दोन भागांत प्रसिद्ध होणाऱ्या या लेखाची मांडणी कायदा आणि सुव्यवस्था, आर्थिक विकास, शिक्षण आणि आरोग्य या अंगांनी करण्यात येणार आहे. त्यांपैकी या पहिल्या भागात बिहारमधील कायदा व सुव्यवस्था यांविषयी मांडणी करण्यात आली आहे.

सुशासनाच्या प्रतिमानाची जडणघडण

नितीश कुमारांच्या ‘सुशासनाच्या प्रतिमानाची’ जडणघडण तत्कालीन राजकीय, आर्थिक आणि सामाजिक परिस्थितीमध्ये होताना दिसते. अर्थात त्यास जोड मिळाली ती सबंध जगभर प्रचलित असलेल्या ‘शासकता’, ‘सुशासकता’ यांसारख्या नवख्या संकल्पनांची. सन 2005च्या विधानसभेच्या निवडणुकीद्वारे राज्याच्या राज्यकारभाराची जबाबदारी बिहारच्या जनतेने नितीश कुमार यांच्याकडे सोपवली. त्यास विशिष्ट राजकीय, सामाजिक, आर्थिक आणि प्रशासकीय पार्श्वभूमी होती.

सन 2005पूर्वी विशेषतः लालू प्रसाद यादवांच्या आणि कुटुंबीयांच्या राजवटीत राज्याची ओळख 'एक मागासलेले राज्य' एवढीच काय ती उरली होती. लालूप्रसाद यादव यांच्या कारकिर्दीत राज्यातील कायद्याची आणि सुव्यवस्थेची स्थिती इतकी खालावलेली होती की, तिथे अक्षरशः गुन्हेगारांचे अधिराज्य निर्माण झाले होते.

त्यावेळी बिहार राज्याचे प्रशासन ‘निकृष्ट’ दर्जाचे म्हणून ओळखले जात असे. मुख्यमंत्र्यांचे निवासस्थान हेच शासकीय कार्यालय होते. शासनव्यवस्था पूर्ण कोलमडली होती... त्यामुळे संपूर्ण शासन निष्क्रिय झाले होते. शासकीय निर्णय स्वच्छंदपणे आणि राजकीय हितसंबंध विचारात घेऊन घेतले जात असत.

बिहार राज्य भ्रष्टाचारासाठी आणि गुन्हेगारीसाठी कुप्रसिद्ध होते. राजधानी असलेल्या पटना शहराला तर भारताची ‘अपहरण राजधानी’ म्हटले जाऊ लागले. खंडणी, अपहरण, लूटमार असे गुन्हे नित्याचे झाले होते. राजकीय पक्षाशी, विशेषकरून सत्ताधारी पक्षाशी असलेल्या गुन्हेगारी संबंधांमुळे त्यांच्यावर कार्यवाही करायला पोलीस यंत्रणा धजत नव्हती. पोलीस यंत्रणेचा गुन्हेगारांवर किंवा गुन्हेगारी प्रवृत्तीवर कसलाही वचक राहिला नव्हता. राज्याच्या विकासाचा वेगही मंदावला होता. परिणामी पोलीस यंत्रणेच्या मनोधैर्याचे खच्चीकरण होत गेले. 

अशा परिस्थितीत नितीश कुमार यांनी राज्याच्या राज्यकारभाराची धुरा 2005मध्ये सांभाळली. त्यानंतर मात्र बिहार राज्याची वाटचाल विधायक दिशेने सुरू झाली. त्यासाठी त्यांनी शिस्तप्रियता, कायद्याचे अधिराज्य आणि उत्तरदायित्व या धोरणांचा पुरेपूर उपयोग केला. त्याचे प्रतिबिंब आपल्याला नितीश कुमार सरकारने घेतलेल्या अनेक धोरणात्मक निर्णयांत आणि त्यांच्या प्रत्यक्ष अंमलबजावणीत दिसते.

त्यासाठी त्यांनी सामान्य प्रशासनाची विसकळीत झालेली घडी नीटनेटकी बसवण्याचे अत्यंत कठीण काम केले. निर्धारपूर्वक पावले उचलून मृतावस्थेत गेलेल्या प्रशासनास पुन्हा क्रियाशील करत प्रशासनाची जनसामान्यांतील प्रतिमा उंचावली. तसेच महत्त्वाच्या पदांवर चांगल्या व कार्यक्षम अधिकाऱ्यांच्या नियुक्त्या करून त्यांना जिल्ह्यातील प्रशासन पुनरुज्जीवित आणि कार्यशील करण्यासाठी अधिकार प्रदान केले. सरकारी कर्मचाऱ्यांना वेळेवर कार्यालयात येण्यास भाग पाडले. 

अर्थात त्यांच्या या काहीशा ‘एकतंत्री कार्यशैली’मुळे त्यांच्यावर टीकाही करण्यात येते... परंतु या सर्व धोरणात्मक उपायांचे अपेक्षित परिणाम चारपाच वर्षांत विविध क्षेत्रांत दिसू लागले. तेच हे ‘सुप्रशासनाचे नितीश प्रतिमान’ म्हणून नावारूपास आले. तो कालखंड होता सन 2009-10चा. नितीश कुमार यांनीही ‘शासकता’ आणि ‘विकास’ हे मुद्दे 2010च्या विधानसभेच्या निवडणुकीत वापरून यश संपादन केले. दहा वर्षांनंतर आज 2020मध्ये ‘शासकता’ आणि ‘विकास’ हे दोन मुद्दे ऐरणीवर असले तरी ते सध्याच्या विधानसभेच्या सार्वत्रिक निवडणुकीतील प्रमुख मुद्दे नाहीत. हे तसे अनाकलनीयच. 

गेल्या काही वर्षांतील गुन्हेगारीचे वाढते प्रमाण, प्रशासनातील वाढता ढिसाळपणा आणि आजही विकासाच्या बाबतीत मागासलेले राज्य म्हणून होत असलेली बिहार राज्याची गणना अशा बाबींचा विचार करता ‘सुप्रशासनाच्या प्रतिमानावर’ टीका होणे स्वाभाविक आहे. राज्यातील विरोधी पक्षांनी तर या परिस्थितीवर भाष्य करताना बिहारमध्ये ‘जंगलराज’चे पुनरागमन झाल्याची टीका केली आहे. या संदर्भात ‘सुशासकता’ आणि ‘विकास’ या मुद्द्यांचे गेल्या पंधरा वर्षांत काय झाले याचे नेमके मूल्यांकन करणे प्रस्तुत ठरते. 

‘सुशासकतेच्या प्रतिमानाचा’ प्रभाव कालौघात ओसरत आहे की नितीश कुमार यांच्या राजकीय विरोधकांची आणि स्पर्धकांची ही एक राजकीय खेळी आहे... गेल्या दीड-एक दशकात विकासाची काय स्थिती आहे हे पाहणेदेखील तितकेच महत्त्वाचे ठऱते. विकास झाल्याचा केवळ दावा तर सत्ताधारी पक्षाकडून केला जात नाही ना... असाही प्रश्न कधीकधी पडल्यावाचून राहत नाही.

शासकतेच्या गुणवत्तेच्या मूल्यमापनाचे निकष

‘शासकता’ या संकल्पनेचा अन्वयार्थ वेगवेगळ्या अभ्यासकांनी वेगवेगळा लावला आहे. त्यास मर्यादित आणि व्यापक अर्थ आहे. मर्यादित आणि संक्षिप्त अर्थाने ‘शासकता म्हणजे शासन जे काही कार्य करते ते.’ शासकतेत व्यापक अर्थाने व्यक्ती, समूह, खासगी आणि  सार्वजनिक संस्थांच्या व्यवहारांचे व्यवस्थापन आणि त्यांच्यातील हितसंबंधाच्या संघर्षाची सोडवणूक आदी बाबींचा समावेश होतो. शासकतेच्या बहुअर्थी स्वरूपामुळे शासकतेच्या गुणवत्तेच्या मूल्यमापनाच्या निकषांची निवड जिकिरीची ठरते. अशा परिस्थितीत निकषांची निवड अभ्यासांच्या हेतूनुसार करणे अधिक सयुक्तिक ठरते.

‘सुप्रशासनाच्या नितीश प्रतिमानाची’ गुणवत्ता तपासण्यासाठी पुढील व्याख्यांचा आधार घेऊन निकष निवडण्यात आले आहेत. सुदीपतो मूंडल यांनी आणि इतरांनी (2012) म्हटल्याप्रमाणे ‘सुप्रशासकता म्हणजे व्यापक जनहितासाठी अधिकाराचा वापर करणे’. तसेच फ्रान्सिस फुकुयामा (2013) यांच्या मतानुसार शासकतेची व्याख्या पुढीलप्रमाणे करता येईल... ‘शासकता म्हणजे शासनाचे नियम निर्धारित आणि लागू करणे आणि सेवांची पूर्तता करण्याची    क्षमता’. या व्याख्यांच्या आधारे शासकतेच्या गुणवत्तेचे आकलन काही निवडक निर्देशांकांच्या साहाय्याने करता येईल. ते निर्देशांक पुढीलप्रमाणे- शांतता प्रस्थापित करण्यासाठी अधिकाराचा वापर करणे, कायद्याचे अधिराज्य, आर्थिक भरभराट, सेवांची पूर्तता आदी. 

कायदा व सुव्यवस्था – शांततेची प्रस्थापना

बिहारमध्ये कायद्याचे अधिराज्य प्रस्थापित करून कायद्यात आणि सुव्यवस्थेच्या परिस्थितीत अभूतपूर्व सुधारणा झाली हा नितीश कुमारांच्या सुशासन प्रतिमानाचा प्रमुख आधारस्तंभ. नितीश कुमार शासनाचे या घटकाबाबतीतील यश 2005पूर्वीच्या परिस्थितीचा विचार करता उठून दिसते. 

नितीश कुमार यांनी सन 2005मध्ये सत्तारूढ झाल्यानंतर कायद्याचा आणि सुव्यवस्थेचा प्रश्न पाच वर्षांच्या कालखंडात धसास लावला. त्यासाठी त्यांनी दुहेरी नीती प्रभावीपणे राबवल्याचे दिसते. एक- कायद्याची प्रभावी आणि निःपक्षपाती अंमलबजावणी करताना भेदभाव न करता गुन्हेगारांना अटक करण्याचे धोरण अवलंबले. दुसरे असे की, गुन्हेगारांना त्यांनी केलेल्या गुन्ह्याच्या प्रमाणात शिक्षा झालीच पाहिजे हे सुनिश्चित केले. कायदेशीर कार्यवाही झालेल्या गुन्हेगारांची संख्या सन 2005 ते 2010मध्ये वाढल्याचे दिसून येते. तसेच अटक झालेल्या गुन्हेगारांवर खटले भरून त्यांना शिक्षा ठोठावण्यात आली नाही... तर त्यांच्या अटकेस फारसा अर्थ उरणार नाही याची पुरेशी जाणीव असल्यामुळे बिहार सरकारने त्यांच्यावरील खटले शीघ्र गतीने चालवण्यासाठी जानेवारी 2006मध्ये विशेष न्यायालयाची स्थापना केली. तसेच शासनाने शस्त्रास्त्रविषयक कायद्याचा कल्पकतेने वापर केला... त्यामुळे गुन्हेगारांना शिक्षा ठोठावण्याचे प्रमाण वाढून शिक्षा झालेल्या गुन्हेगारांच्या संख्येत वाढ झाल्याचे दिसून येते. 

 (दखलपात्र गुन्हे आणि शिक्षा. स्रोत - बिहार पोलीस, एन.सी.आर.बी. वार्षिक अहवाल (विविध वर्षे) )

सन 2006मध्ये सुमारे एक लाख दहा हजार दखलपात्र गुन्ह्यांची नोंद झाली होती. 2010मध्ये ती संख्या एक लाख तीस हजारांवर गेली होती. याच कालखंडात गुन्हेगारांना शिक्षा होण्याच्या प्रमाणात सढळ वाढ झाल्याचे दिसून येते. सन 2010मध्ये शिक्षा ठोठावण्यात आलेल्या गुन्हेगारांची संख्या 2006च्या तुलनेत दुप्पट झाल्याचे दिसून येते. याशिवाय बाहुबली म्हणून ओळखले जाणारे राजकीय गुन्हेगारही (जसे की, पप्पू यादव, शहाबुद्दीन, आनंद मोहन, सुरभान आणि मुन्ना शुक्ला) कायदा आणि न्याय प्रक्रियेतून सुटू शकले नाहीत. अल्पावधीतच याचे परिणाम दृश्य स्वरूपात दिसू लागले. कायदा-सुव्यवस्थेची विसकळीत झालेली घडी पुन्हा स्थापित करण्यात प्रशासनास यश आले. कायदा-सुव्यवस्थेत झालेल्या सुधारणांमुळे उद्योग-व्यापारास चालना मिळाली.

सुप्रशासकतेचा प्रभाव मात्र कायदा-सुव्यवस्थेच्या बाबतीत सन 2010नंतर ओसरताना दिसतो आहे. हत्या, दरोडा, लूटमार, अपहरण, वाटमारी, चोऱ्या आदी गुन्हे राजरोसपणे घडताना दिसत आहेत... त्यामुळे विरोधकांकडून राज्यात कायदा-सुव्यवस्थेचा प्रश्न निर्माण झाल्याची टीका होताना दिसते. हे ‘सुशासन’ नसून ‘जंगलराज’चे पुनर्वसन असल्याचा गंभीर आरोप केला जात आहे... पण राज्यातील गुन्हेगारीचा दर पाहता हा आरोप फारसा सयुक्तिक वाटत नाही. साधारणपणे आठ वर्षांच्या कालवधीत (2010-18) दखलपात्र गुन्ह्यांच्या नोंदीचा आलेख वाढून 2018मध्ये दखलपात्र गुन्ह्यांनी अडीच लाखाचा आकडा पार गेला. त्या तुलनेत मात्र गुन्हेगारांना ठोठावण्यात येणारे शिक्षेचे प्रमाण झपाट्याने घटत असल्याचे दिसून येते. 

सन 2018मध्ये शिक्षा ठोठावण्यात आलेल्या गुन्हेगारांची संख्या (5926) सन 2006च्या संख्येपेक्षा (6839) कमी झाल्याचे दिसून येते. त्यात सन 2010च्या तुलनेत जवळजवळ साठ टक्के घट झाल्याचे दिसून येते... पण सबंध कालखंडातील आकडेवारीवर नजर टाकल्यास सन 2015मध्ये सर्वांत कमी गुन्हेगारांना शिक्षा झाल्याचे स्पष्ट होते. त्यानंतर पुन्हा शिक्षेच्या प्रमाणात सुधारणा झाल्याचे दिसते. अर्थात गुन्ह्यांच्या तुलनेत हे प्रमाण अत्यल्प आहे.   

अलीकडच्या कालखंडात राज्यातील वाढत्या अपहरणाच्या घटनांचा दाखला देऊन विरोधक आणि अभ्यासक हे सुशासकतेचा केवळ ‘बागुलबुवा’ नितीश कुमार यांनी बिहारमध्ये उभा केल्याची टीका करतात. हा मुद्दा जरी सध्याच्या सार्वत्रिक निवडणुकीत गाजत असला तरी या आरोपात फारसा तथ्यांश नसल्याचे अपहरणाच्या घटनांच्या परीक्षणांती स्पष्ट होते. नॅशनल क्राईम रेकॉर्ड ब्यूरो आणि बिहार पोलिसांकडील अपहरणाच्या घटनांचे चिकित्सक विश्लेषण केल्यास अशा घटना विविध हेतूने होत असतात हे स्पष्ट होते. 

राज्यात खंडणीच्या आणि हत्येच्या उद्देशाने घडणाऱ्या अपहरणाच्या घटना आजही सन 2001पेक्षा कमी असल्याचे आकडेवारीवरून दिसून येते... मात्र लग्नाच्या हेतूने होणाऱ्या अपहरणाच्या घटनांत मोठी वाढ झाल्याचे त्याच आकडेवारीवरून स्पष्ट होते. ते प्रमाण एकूण अपहरणाच्या 80 टक्क्यांच्या जवळपास आहे... पण यावरून अपहरणाच्या घटनांत वाढ झाली असे म्हणणे धाडसाचे होईल. मागासलेला बिहारी समाज आणि तिथे आंतरजातीय विवाहास असलेला प्रखर विरोध यांतून अशा विवाहास विरोध असलेल्या कुटुंबीयांकडून अपहरणाचे गुन्हे दाखल केले जात असल्याची शक्यता नाकारता येत नाही. 

थोडक्यात असे सांगता येईल की, नितीश कुमार यांच्या राजवटीत गुन्हेगारांना होणाऱ्या शिक्षेच्या प्रमाणात सुरुवातीस वाढ होऊन त्यानंतर घट होणे चिंतेची बाब आहे. चोऱ्यांच्या गुन्ह्यांची संख्याही बरीच वाढल्याचे दिसून येते. यावरून बिहारमध्ये सुप्रशासनाचा प्रभाव ओसरत असल्याचे दिसून येते. याचा अर्थ बिहारमध्ये ‘जंगलराज’ आले आहे असा मुळीच नव्हे. काही अपयश वगळता... राज्यात गंभीर स्वरूपाच्या गुन्ह्यांवर नियंत्रण ठेवण्याचे श्रेय नितीश कुमार शासनास जाते. कायदा-सुव्यवस्थेच्या परिस्थितीचा सारासार विचार करता सुप्रशासनाचे नितीश प्रतिमान हे ‘मिथक’ नसून एक राजकीय वास्तव आहे.
        
- डॉ. बाबासाहेब मुंढे
(राज्याशास्त्र व लोकप्रशासन विभाग, सावित्रीबाई फुले पुणे विद्यापाठ येथे लेखक सहायक प्राध्यापक म्हणून कार्यरत असून सार्वजनिक धोरण हा त्यांच्या अभ्यासाचा विषय आहे.)

वाचा 'बिहार विधानसभा निवडणूक - 2020' या लेखमालेतील इतर लेख :

बिहारमधील आघाड्यांचं राजकारण

विकासाच्या राजकारणाला स्थलांतराचा आणि मागासलेपणाचा अडसर

रामविलास पासवान : राजकीय बदलाचा अचूक अंदाज बांधणारे मुरब्बी राजकारणी

मंडलनंतरचे बहुजनवादी राजकारण

बिहारमधील विकास योजनांचे राजकीय भांडवल...

Tags: निवडणुक बिहार लेखमाला बाबासाहेब मुंढे नितीश कुमार सुशासन लालूप्रसाद यादव कायदा व सुव्यवस्था प्रशासन Bihar Election 2020 Bihar Series Nitish Kumar Sushasan Laluprasad Yadav Law and Order Babasaheb Mundhe Load More Tags