देशातील केंद्रीय सरकार आणि प्रादेशिक सरकारे यांच्यात संविधानाने अधिकार विभागणी करून दिलेली व्यवस्था असते तेव्हा तिला संघराज्य म्हणून ओळखले जाते. सरकार प्रादेशिक अर्थाने लोकांच्या जवळ असेल तर ते लोकांच्या नियंत्रणात राहण्याची शक्यता जास्त असते या अपेक्षेतून ही व्यवस्था उदयाला येते. म्हणून, देशभरात एकच एक सरकार निर्माण करण्याच्या ऐवजी सगळ्या देशासाठी काही किमान जबाबदार्‍या पार पाडणारे एक सरकार (देशाचे सरकार, संघ शासन किंवा केंद्र सरकार) आणि विविध भागांसाठी त्या-त्या प्रदेशाचा कारभार सांभाळणारे स्वतंत्र सरकार (घटकराज्याचे सरकार किंवा प्रांतिक सरकार) अशी व्यवस्था संघराज्यात सामान्यपणे केलेली असते. या दोन्ही प्रकारच्या सरकारांना आपआपल्या कार्यक्षेत्रात पुरेसे स्वातंत्र्य असते आणि एकमेकांच्या कार्यक्षेत्रात हस्तक्षेप करण्यावर संवैधानिक निर्बंध असतात. खेरीज, दोन्ही प्रकारच्या सरकारांना आपले स्वतःचे आर्थिक उत्पन्नाचे मार्ग असतात.  

अमेरिकेत 1789 मध्ये जेव्हा अशी व्यवस्था संविधानाने निर्माण केली तेव्हा मुळात तिथल्या भिन्न प्रदेशांचे स्वतंत्र अस्तित्व होते आणि त्यांनी एकापरीने वाटाघाटी आणि देवाणघेवाण करून अशी संघीय व्यवस्था निर्माण केली. त्यामुळेच संघराज्य म्हणजे काय याविषयीच्या सैद्धांतिक मांडणीवर दीर्घकाळपर्यंत अमेरिकी प्रारूपाचा प्रभाव राहिला. गेल्या पाव शतकात मात्र हा प्रभाव ओसरून संघराज्याविषयी नवे विचार प्रचलित झालेले दिसतात. यातला गमतीचा भाग म्हणजे संघराज्याचे सिद्धांत बदलण्यात भारतीय संघराज्याची रचना महत्त्वाची ठरली आहे; पण भारतातील राजकारणी, पत्रकार आणि राज्यशास्त्राचे विद्यार्थी हे मात्र अजूनही संघराज्याचे कालबाह्य झालेले सिद्धांत प्रमाण मानून भारतातील घडामोडींचे अन्वयार्थ लावत असतात!  

सम-मिती संघराज्य 

अमेरिकेची संघराज्य व्यवस्था आणि त्यावर आधारित असलेले संघराज्याचे पारंपरिक सिद्धांत यांत दोन बाबींवर भर दिलेला आढळतो. एक तर या चौकटीत संघराज्याकडे पाहण्याचा दृष्टिकोन हा अतोनात संस्थात्मक राहिला आहे. संघराज्य व्यवस्था ही खरेतर राजकीय प्रक्रिया किती केंद्रीभूत आहे आणि किती विकेंद्रित आहे या व्यावहारिक बाजूवर अवलंबून असते, या मुद्द्याकडे पारंपरिक सिद्धांताचे दुर्लक्ष झालेले दिसते. दुसरे म्हणजे संस्थात्मक बाजूची चर्चा करताना पारंपरिक सिद्धांतात केंद्र सरकार आणि देशांतर्गत प्रादेशिक सरकारे यांच्या संबंधांचे स्वरूप पूर्णपणे एकसाची, एकसारखे आहे असे मानले जाते. म्हणजे, अमेरिकेच्या सेनेटमध्ये प्रत्येक राज्याला, त्याचा आकार किंवा लोकसंख्या काहीही असो, एकसारखेच—दोन—प्रतिनिधी पाठवता येतात. त्याच न्यायाने, केंद्राचे राज्यांच्या सरकारांशी असलेले संबंध एकसारखेच असतात. एका राज्याशी एकप्रकारचे आणि दुसर्‍याशी काही वेगळे असे असूच शकणार नाही अशी व्यवस्था अमेरिकेच्या संविधानाने केली आहे. 

म्हणून संघराज्याचा अमेरिकी प्रारूपावर बेतलेला प्रकार सम-मिती (symmetrical) संघराज्य म्हणून आता ओळखला जातो. या प्रकारात वेगवेगळे प्रदेश एकत्र येतात खरे, पण त्यासाठी (त्या बदल्यात) एकमेकांशी आणि नव्याने निर्माण होणार्‍या केंद्राशी वाटाघाटी करून आपले अधिकार, आर्थिक स्वायत्तता आणि संघातील आपले स्थान यांच्या संदर्भात सगळे निर्णय संघराज्य-पूर्व कराराने ठरवून घेतात. म्हणजेच, एकत्र येण्याच्या बदल्यात असे प्रदेश स्वतःच्या पदरात अधिकाधिक स्वायत्तता कशी पाडून घेता येईल आणि सर्वांचा दर्जा अगदी एकसारखा कसा राहील हे ठरवून घेतात.  

संघराज्यांपुढचा मध्यवर्ती प्रश्न 

विसाव्या शतकात ज्या इतर अनेक देशांनी संघराज्य पद्धती स्वीकारली त्यांच्यापैकी अनेकांनी अमेरिकी पद्धत जशीच्या तशी न स्वीकारता आपल्या सोयीने त्यात फेरफार केले. अल्फ्रेड स्टेपान या तुलनात्मक राज्यशास्त्राच्या अभ्यासकाने हा फरक स्पष्ट करताना एक मध्यवर्ती प्रश्न उपस्थित केला: कोणताही देश संघराज्य बनतो तो कोणत्या प्रक्रियेतून? 

उदाहरणार्थ, अमेरिका ज्या प्रक्रियेतून संघराज्य बनली तिच्यापेक्षा भारत संघराज्य बनण्याची प्रक्रिया मूलतः वेगळी होती. अमेरिका संघराज्य बनली ते ‘भिन्न आणि स्वतंत्र प्रदेशांनी एकत्र येण्याच्या’ प्रयत्नातून (coming together federalism). म्हणजे एकत्र तर आले, पण तसे येताना आपापले आधीचे वेगळे अस्तित्व आणि संघराज्यातील समान स्थान यांच्यावर भर देणे त्यांना शक्य झाले. या उलट, भारत संघराज्य बनला तो ‘भिन्न प्रदेशांनी एकत्र राहण्याच्या’ म्हणजे ऐक्य टिकवण्याच्या प्रेरणेमधून (holding together federalism). म्हणजे, या दुसर्‍या प्रकारच्या संघराज्यनिर्मितीमध्ये प्रदेशांचे वेगळे अस्तित्व मान्य केले तरी, मूळ प्रेरणा ऐक्य टिकवणे ही होती. 

पण मुद्दा फक्त एखादा देश कोणत्या प्रेरणेतून संघराज्य व्यवस्था स्वीकारतो हा नाही, तर तसे करताना कोणते नवे प्रयोग केले जातात आणि त्यातून संघराज्य पद्धती कशी जास्त समृद्ध आणि गुंतागुंतीची बनते हा आहे. अमेरिकेचा प्रभाव बाजूला सारून ज्या देशांनी संघराज्यवाद स्वीकारला त्यांच्या प्रयोगांमधून एक नवी दृष्टी साकारली. ती अशी की संघराज्य म्हणजे केंद्र आणि राज्ये यांच्यातील गणिती सारखेपणा नव्हे. सगळी राज्ये एकसारखी असणे ही काही संघराज्याची खरी कसोटी नाही. लोकशाही (म्हणजे सरकारवरचे लोकांचे परिणामकारक नियंत्रण) या प्राथमिक उद्दिष्टाखेरीज, ऐक्य टिकवणे हे जर संघराज्याचे उद्दिष्ट असेल तर त्यासाठी सुसंगत अशा तरतुदी आणि तसे व्यवहार हे विकसित करणे म्हणजे संघराज्याची जडणघडण करणे होय. 

या सूत्रानुसार, ‘सारखेपणा’ किंवा सरधोपट एकसारखी वागणूक संघराज्याला आवश्यक नाही—किंबहुना तिचा उपद्रवच होऊ शकतो, असे लक्षात घेऊन सोयीनुसार वेगवेगळी वागणूक देण्याची लवचिकता असलेले संघराज्य हे जास्त चांगले आणि उपयुक्त मानले जाऊ लागले. याला विषम-मिती (asymmetrical) संघराज्य असे आता म्हटले जाते. भारत, कॅनडा, स्पेन वगैरे देशांनी असे प्रयोग केलेले दिसतात. अमेरिकेत संघराज्य स्थापनेपूर्वी प्रदेशांनी वाटाघाटी केल्या तशा काही विषम-मिती संघराज्यात होत नाहीत, पण एकदा ते निर्माण झाल्यावर, ‘ऐक्य टिकवणे’ हा मुख्य हेतु असल्यामुळे नंतरच्या काळात प्रदेश (राज्ये) वाटाघाटी करून, दडपणे आणून, आपल्याला हव्या तशा काही वेगळ्या, खास सुविधा, दर्जा, इत्यादी मिळवू शकतात. 

सुरूवातीला म्हटल्याप्रमाणे राज्यशास्त्रात विसाव्या शतकाच्या अखेरीपर्यंत व्हीअर आणि रिकर यांच्या प्रभावाखाली अमेरिकी पद्धतीच्या सम-मिती संघराज्यालाच ‘प्रमाण’ मानले जात होते. पण आता सम-मिती आणि विषम-मिती असे प्रकार मानले जातात आणि त्या-त्या देशाच्या गरजेप्रमाणे त्याने स्वीकारलेला प्रकार किती उपयोगी ठरला किंवा नाही याचे मूल्यमापन केले जाते. 

भारताचे संघराज्य 

विसाव्या शतकाच्या मध्यावर जेव्हा भारताचे संविधान तयार होत होते तेव्हा फक्त अमेरिकी पद्धतीचे सम-मिती संघराज्य हेच प्रमाणभूत मानले जात होते. पण संविधानाच्या निर्मात्यांनी सिद्धांतापेक्षा देशाच्या परिस्थितीचा, गरजांचा आणि भवितव्याचा विचार महत्त्वाचा मानला. म्हणूनच एकीकडे संविधानाने आवश्यकतेप्रमाणे संघीय (म्हणजे फेडरल) किंवा एककेंद्री (म्हणजे युनिटरी) स्वरूप धारण करू शकेल अशी लवचिक व्यवस्था निर्माण केली; तर दुसरीकडे सगळी राज्ये एकसारखी असायला पाहिजेत हे ब्रह्मवाक्य न मानता निःसंकोचपणे राज्यसभेत राज्यांचे प्रतिनिधित्व त्यांच्या लोकसंख्येनुसार कमीजास्त ठेवले, काही प्रदेशांना राज्यांचा दर्जा दिला तर काहींना ‘केंद्रशासित’ बनवले. राज्ये तयार करणे, केंद्रशासित प्रदेशांचे भवितव्य ठरवणे या बाबी खुल्या ठेवल्या—म्हणजे, पुढे गरजेप्रमाणे त्या ठरवल्या गेल्या. 

या लवचिक भूमिकेमुळेच, संविधान निर्माण करताना जेव्हा आवश्यकता पडली तेव्हा एकट्या जम्मू-काश्मीरसाठी थेट वेगळी तरतूद करायला संविधानसभेला काही अडचण आली नाही, कारण राज्ये एकसारखी असण्यापेक्षा वर म्हटल्याप्रमाणे ‘एकत्र राहणे’ हे भारताच्या संविधानाचे मध्यवर्ती सूत्र राहिले आहे. मग काही राज्यांसाठी कलम 371 सारखी वेगळी तरतूद करावी लागली किंवा पाचवे आणि सहावे परिशिष्ट संविधानात समाविष्ट करून काही विभागांना वेगळे वागवण्याची हमी द्यावी लागली तरी भारताच्या संघराज्याने ते गैर मानले नाही. 

हे करताना भारताची संविधानसभा अप्रत्यक्षपणे संघराज्याचे एक नवे प्रारूप तयार करीत होती. ते करताना, संघराज्याच्या प्रचलित सिद्धांताचे अंधानुकरण करण्यापेक्षा आपल्या परिस्थितीत काय करणे महत्त्वाचे आहे याचे तिला भान होते. भारतासारख्या नुसत्या आकाराने मोठयाच नव्हे तर धर्म, भाषा, आणि इतर अनेक सामूहिक आत्मभानांनी युक्त अशा समाजात एक राजकीय समुदाय म्हणून एकत्र राहण्यासाठीची चौकट काय असेल हा भारतापुढचा प्रश्न होता.
 
सगळ्या पृथक सामूहिक ओळखी पुसून टाकून एकचएक भारतीय ओळख घडवणे अवघड आहे हे तर दिसत होतेच, पण ते अवघड असण्यापेक्षाही ते अनावश्यक असणे हा संविधानसभेच्या आकलनाचा महत्त्वाचा भाग होता: एकत्र राहण्यासाठी सगळे एकसारखे असले पाहिजेत हे अनावश्यक आहे अशी भूमिका होती. या नव्या संघराज्यीय दृष्टिकोनामध्ये खरेतर एकच मध्यवर्ती सूत्र होते—ते असे की जर आपण लोकशाही स्वीकारीत असलो तर लवचिकपणा, तडजोड आणि समावेशक दृष्टी हाच सर्वात योग्य मार्ग आहे. 

संघराज्यीय स्वरूपाचे राजकारण म्हणजे काय? 

विसाव्या शतकातील संस्थात्मक दृष्टिकोन अपुरा आहे याची जाणीव झाल्यानंतर राजकारण फेडरल म्हणजे संघराज्यीय स्वरूपाचे असायला हवे यावर भर दिला जाऊ लागला आणि संघराज्य व्यवस्था प्रत्यक्ष राजकीय व्यवहारात कशी घडते यावर तिचे मूल्यमापन केले जाऊ लागले. अशा संघराज्यीय व्यवहाराचे पाच प्रमुख पैलू सांगता येतील.

एक तर, केंद्र आणि राज्ये यांच्या संबंधांवर संविधानाने जे निर्बंध घालून दिले आहेत त्यांचे प्रत्यक्षात किती पालन होते हा पहिला मुद्दा. म्हणजे एकमेकांच्या कार्यकक्षेत हस्तक्षेप न करणे हा प्राथमिक निकष असेल. तो अर्थातच, निम-संस्थात्मक स्वरूपाचाच आहे कारण मुळात कायदे, संस्था, वगैरेंचे पालन किती होते याच्याशी तो संबंधित आहे. केंद्र आणि राज्ये यांचे किंवा राज्यांचे आपसातील संबंध कसे आहेत, असा हा मुद्दा आहे. हे संबंध स्पर्धेचे असणे काही बाबतीत अपरिहार्य असले तरी त्यातून तणाव, संघर्ष, यांची पैदास होत असेल तर एकत्र येण्यासाठीच्या आणि एकत्र राहण्यासाठीच्या अशा दोन्ही प्रकारच्या संघराज्याचे उद्दिष्ट फसले असे होईल. किंवा भारताचे उदाहरण घेतले तर हे संबंध अनेक बाबतीत सहकार्याचे असणे अपेक्षित आहे. त्यामुळे हे सहकार्य अशक्य झाले तर तिथे संघराज्य अपयशी ठरले किंवा संघराज्याचे तत्व मोडले असे म्हणावे लागेल. 

दुसरा मुद्दा म्हणजे, केंद्र-राज्य, राज्य-राज्य किंवा एखाद्या राज्यांतर्गत असलेले उपविभाग यांच्यातील वाद सोडविताना संघराज्याच्या तात्विक भूमिकेचा (देवाणघेवाण-तडजोड-अंतर्भाव याचा) उपयोग केला जातो की केवळ कायदेशीर तांत्रिक चौकटीत आणि केंद्राच्या विशेषाधिकारांच्या चौकटीत हे प्रश्न हाताळले जातात यावर संघराज्याची विचारसरणी किती प्रभावी आहे हे दिसेल. राज्यांच्या विभागांनाच नव्हे तर एकूणही स्थानिक शासनसंस्थांना स्वायत्तता आणि आर्थिक संसाधने यांचा लाभ होतो का हा महत्त्वाचा प्रश्न आहे. 

तिसरा प्रश्न, देशभर पसरलेले (राष्ट्रीय) पक्ष आपल्या प्रादेशिक शाखांना किती स्वायत्तता देतात? जर राजकीय व्यवहार संघीय स्वरूपाचा व्हायचा असेल तर त्यासाठी राजकीय पक्षांची रचना देखील संघीय असायला हवी—म्हणजे नुसत्या प्रादेशिक शाखा असणे नव्हे तर उमेदवार निवड आणि राज्यपातळीवरच्या प्रश्नांवर भूमिका ठरवणे ही जबाबदारी पक्षाच्या प्रादेशिक संघटनेची असायला हवी. 

चौथा प्रश्न म्हणजे जेव्हा वेगवेगळे पक्ष केंद्रात आणि राज्यांमध्ये सत्तेवर असतात तेव्हा त्यांचे शासकीय पातळीवरचे संबंध कसे असतात आणि एकूण देशाच्या कारभाराची विषयपत्रिका कशी ठरते, त्यामध्ये प्रादेशिक किंवा राज्य पातळीवरचे पक्ष किती भाग घेऊ शकतात? उदाहरणार्थ, अनेक राज्यांना मान्य नसलेले भाषाविषयक धोरण केंद्राने राबवले तर संघराज्याचा पाया असलेले तत्व –सामंजस्य—हेच धोक्यात येईल; म्हणून अशा प्रकारे राज्यांच्या सहमतीशिवाय महत्त्वाची धोरणे राबवणे किंवा एखादी विषयपत्रिका राबवणे हे संघराज्याच्या चौकटीशी विसंगत ठरते.

पाचवा आणि कदाचित सर्वात महत्त्वाचा पैलू म्हणजे संघराज्यात जे अवघड प्रश्न उभे राहतात, त्यांची सोडवणूक कशी केली जाते हा आहे. ज्या संघराज्यांमध्ये धर्म, भाषा, वांशिकता किंवा प्रादेशिक अस्मितांचा इतिहास यांचे पूर्वापार अस्तित्व असते, तिथे, संघराज्य निर्माण झाल्यानंतरही वेळोवेळी, विवाद, फुटीर चळवळी, अडचणीच्या वाटणार्‍या मागण्या या गोष्टी डोके वर काढतातच असे सगळ्या संघराज्यांच्या बाबतीत दिसून येते. अशा अडचणीच्या मागण्या दडपून टाकल्या जातात का, त्यांना देशविरोधी म्हणून बदनाम करून वेळ भागवून नेली जाते का, नवे कठोर कायदे करून त्यांच्या मदतीने या मागण्यांची न्यायिक अधिमान्यता खच्ची केली जाते का? की, तडजोड, वाटाघाटी आणि समझोते यांच्या मार्गाने या अडचणीच्या मागण्या हाताळल्या जातात यावर संघराज्य हे व्यवहारात खरोखरीच किती संघीय आहे हे ठरते. 

- सुहास पळशीकर
suhaspalshikar@gmail.com 

(लेखक सावित्रीबाई फुले पुणे विद्यापीठातून राज्यशास्त्राचे प्राध्यापक म्हणून निवृत्त झाले आहेत. 'राजकारणाचा ताळेबंद' (साधना प्रकाशन) आणि 'Indian Democracy' (Oxford University Press) ही त्यांची दोन पुस्तके विशेष महत्त्वाची आहेत.)

Tags: सुहास पळशीकर संघराज्य Suhas Palshikar Federation Load More Tags